II SA/Po 1191/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski as. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi "I." PKS S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skoordynowania rozkładu jazdy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...]r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego "I" PKS S.A. w G. kwotę 20 /dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski MW Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 104 kpa. i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 XI 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. z 2000 r., nr 82, poz. 933) Zarząd Województwa odmówił firmie "I." PKS S.A. z siedzibą w G. koordynacji rozkładu jazdy na linii N. - Z. Uniwersytet przez N. i D.. Organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się o opinię do właściwych samorządów lokalnych. Starostwo Powiatowe w Z. wydało opinię negatywną natomiast Starostwo Powiatowe w N. odmówiło zaopiniowania przedłożonej propozycji. Urząd Gminy O. oświadczył, że usługi przewozowe świadczone przez PPKS N. oceniane są wysoko, ilość kursów autobusowych dostosowana jest do potrzeb pasażerów i Urząd nie widzi aktualnie potrzeby zwiększania liczby przewozów. W postępowaniu uzyskano również stanowisko organizacji zrzeszających przewoźników z właściwego terenu. Stowarzyszenie Transportu Drogowego z siedzibą w K. i Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji z siedzibą w G. wydały opinie negatywne. Przy koordynacji zaproponowanego przez przewoźnika rozkładu jazdy uwzględniono rozkłady PPKS N. na liniach [...]oraz skoordynowany rozkład jazdy linii N. - Z. przez N. firmy "Przewóz Osób M.B.". Zebrane dane potwierdzają - zdaniem organu - fakt wystarczającej liczby kursów komunikujących oba miasta, w związku z czym bezzasadne byłoby wprowadzanie dodatkowych kursów. Organ wskazał, że badanie stopnia wykorzystania miejsc, przeprowadzone w dniach 18 - 26 IX 2003 r. oraz dane dotyczące zapełnienia autobusów w miesiącu czerwcu, przekazane przez PPKS w N., wskazały na całkowite wykorzystanie miejsc jedynie podczas 6 kursów, podczas gdy w pozostałych godzinach autobusy były zapełnione w przedziale od 15 do 95 %. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych organ uwzględnił przy koordynacji skomunikowanie połączeń autobusowych z połączeniami kolejowymi i stwierdził, że kursy autobusowe proponowane przez wnioskodawcę kończą się przy hipermarkecie nie zaś w okolicy dworca kolejowego. Z informacji "PKP Przewozy Regionalne" sp. z o.o. w Z. z dnia [...] I 2003 r. wynika, że połączenia kolejowe na trasie Z. - N. - Z. wykorzystane jest tylko w 50 %, stąd dalsze zwiększanie połączeń autobusowych jest nieuzasadnione. W odwołaniu od powyższej decyzji "I." PKS S.A. w G. podniósł, że zarząd Województwa w dalszym ciągu nie dokonał własnej oceny potrzeb przewozowych mieszkańców tego rejonu, nie uwzględnił zgłaszanych w tym względzie wniosków i opinii mieszkańców oraz instytucji, interesów konsumentów, możliwych ułatwień komunikacyjnych, a także nie zdiagnozował jakości i standardów usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na tej linii. Zdaniem Odwołującej się organ, odmawiając koordynacji uwzględnił stan faktyczny z chwili wydania pierwszej decyzji odmownej, a więc z okresu, gdy linia N. - Z. nie była jeszcze obsługiwana przez dodatkowego przewoźnika - firmę "M B". Dopuszczenie tego przewoźnika nie spowodowało w ocenie "I." S.A. poprawy sytuacji komunikacyjnej z uwagi na zbyt małą pojemność taboru i jego niski komfort. Zapełnienie autobusów na omawianej linii w granicach 100 % w godzinach rannych i wieczornych świadczy o niezaspokojonym popycie podróżnych na kursy wykonywane w tych porach. Odwołująca się podkreśliła również, że korporacje zrzeszające przewoźników na danym terenie są w istocie konkurencją dla każdego nowego przewoźnika, a opinie wydawane przez nie mają ograniczyć konkurencję i bronić praw dotychczasowych przewoźników. "I." S.A. podkreśliła również, że brak jest przepisów jednoznacznie regulujących czasowe różnice pomiędzy przewozami konkurujących przewoźników , a z kolei przepisy ustawy z dnia 15 XII 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. nr 122, poz. 1319 ze zm.) zabraniają monopolizacji świadczonych usług.. Ponadto Zarząd Województwa nie przeprowadził postępowania mającego na celu uzgodnienie projektu rozkładu jazdy, a także nie rozstrzygnął sprawy we własnym zakresie, przerzucając jej ciężar na inne, nieuprawnione podmioty i powołując się jedynie na ich opinie. "I." S.A. podniosła również, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 X 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa, z uwzględnieniem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 XI 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał w pierwszym rzędzie, że koordynacja rozkładów jazdy polega - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. - na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz odjazdów w regularnym transporcie drogowym z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy lokalne i zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. W tym zakresie wzięto pod uwagę opinie zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, wyniki badań własnych oraz informację pochodzącą od przewoźnika funkcjonującego na linii bezpośredniej N. - Z. Zdaniem organu opinia organizacji zrzeszających przewoźników jest elementem koniecznym koordynacji rozkładów jazdy, co wynika z § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, choć bezzasadny jest zarzut, że organ I instancji orzekał na zasadzie związania tymi opiniami. Kolegium wskazało, że odmówienie mocy dowodowej pismom odnoszącym się do sprawy korzystania z przystanków było zasadne z uwagi na to, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje także uzasadnienia zarzut Odwołującej się dotyczący art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa przewozowego, gdyż zgodnie z omawianym przepisem zarząd województwa jest organem właściwym w zakresie koordynacji rozkładów jazdy dla linii komunikacyjnych przebiegających przez obszar dwóch lub więcej powiatów. Zdaniem Kolegium organ koordynacyjny jest związany wnioskiem przewoźnika przedkładającego projekt rozkładu jazdy w określonym brzemieniu i nie jest możliwe wybranie jedynie niektórych kursów z ofert przewoźnika. Za nieuprawnione i niepoparte żadnymi dowodami uznano twierdzenie Odwołującej się, jakoby firma "M B" nie dysponowała taborem o odpowiedniej pojemności i komforcie. W skardze na powyższą decyzję "I." PKS S.A. w G. podniosła te same zarzuty co w odwołaniu podkreślając w szczególności, że powoływanie opinii korporacji zrzeszających przewoźników i dokonywanie na ich podstawie koordynacji rozkładów jazdy nie może sprowadzać się do administracyjnego i władczego ograniczania rynku przewozowego z naruszeniem zasad wolnego rynku i dobrze pojętej konkurencyjności usług. Skarżąca podniosła również, że organ nie starał się wypracować wspólnego stanowiska zainteresowanych podmiotów, naruszając tym samym art. 7, 77 i art. 81 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 2 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 XI 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.) przewoźnicy wykonujący zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym są obowiązani do uzgadniania rozkładów jazdy z właściwym organem, którym w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy - był zarząd województwa. Szczegółowy tryb dokonywania wspomnianych uzgodnień regulowało obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. z 2000 r., nr 82, poz. 933). Procedury określone w tych przepisach stanowiły podstawę działania organów I i II instancji w sprawie. W tym kontekście Sąd stwierdził też istotne uchybienia, które przesądziły o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa. § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, że koordynacja rozkładów jazdy polega m.in. na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Z kolei § 3 ust. 2 precyzuje, iż koordynacja dokonywana przez właściwe organy powinna uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Zarząd Województwa nie uwzględnił należycie podczas dokonywania koordynacji przesłanki określonej w § 3 ust. 2 pkt 2, tj. nie wziął należycie pod uwagę jakości i standardu usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał analizy tych usług jedynie pod kątem częstotliwości kursów i stopnia zapełnienia autobusów w poszczególnych porach dnia. Nie zbadano jednak w zadowalający sposób standardu usług (np. wygody i stanu technicznego używanych pojazdów) świadczonych przez przewoźników obsługujących już linię, której dotyczy skarga. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest jednak kwestia niezgodności § 3 ust. 2 pkt 4 z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym przepisie Konstytucji postanowiono, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza to wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Obejmuje ona zespół norm konstytucyjnych wyznaczających władzom publicznym, w szczególności samemu ustawodawcy, zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Jest to zatem publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym. W zakresie prowadzenia działalności gospodarczej uznaje się więc zasadę, że wszystko co nie jest zakazane, jest dozwolone. Ustawodawca (i tylko ustawodawca) nie ma jednak w żadnym razie swobody wprowadzania ograniczeń tej wolności, gdyż - zgodnie z brzmieniem art. 22 Konstytucji RP - ograniczenie takie musi być uzasadnione ważnym interesem publicznym. Chodzi tu o potrzebę ochrony ważnych społecznie wartości, takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, moralności publicznej czy wolności i praw innych osób, które to przesłanki są również treścią klauzuli limitacyjnej art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konieczność ograniczenia swobody działalności gospodarczej jest uzasadniona, jeżeli ustanowione ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc, że środki zastosowane przez prawodawcę muszą być w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, muszą one być niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, a ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej nie może naruszać jej istoty i może nastąpić wyłącznie w ustawie. § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 IX 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych wprowadza bez wątpienia ograniczenie wolności gospodarczej poprzez uzależnienie pozytywnej koordynacji rozkładu jazdy (a tym samym prowadzenia działalności przewozowej na danej linii) od opinii organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa. Najbardziej jaskrawym naruszeniem art. 22 Konstytucji RP jest w tym kontekście fakt, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej nie nastąpiło w drodze ustawy, lecz jedynie rozporządzenia. Zabieg taki jest niedopuszczalny, tym bardziej, że nie przewidywała go bezpośrednio delegacja ustawowa zawarta w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 XI 1984 r. Prawo przewozowe. Ograniczenie to nie jest ponadto uzasadnione ważnym interesem publicznym. § 3 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia służy jak się wydaje jedynie ochronie rynku lokalnego przed nadmierną konkurencją innych przewoźników. Tymczasem w świetle konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej regulacja podaży usług przewozowych może się dokonywać jedynie w drodze wolnej konkurencji, w której sami konsumenci będą mogli wedle własnych upodobań i potrzeb wybierać dogodnych dla siebie przewoźników, a nie w drodze władczych działań administracji publicznej, na którą wpływ mają dodatkowo opinie organizacji zrzeszających podmioty gospodarcze konkurencyjne w stosunku do danego wnioskodawcy. Motyw nieuprawnionej ochrony rynku przed dodatkową konkurencją przejawia się zresztą w opiniach wydanych w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 15 X 2002 r. Prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji (a więc podmiotu, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia) stwierdził wprost, że "przedłożony wniosek o uruchomienie dodatkowych kursów w godzinach obejmujących szczyty przewozowe oraz godziny kursów najbardziej rentownych naruszają interesy przewoźników już funkcjonujących". Wypada zaznaczyć, że również interpretacja pozostałych przesłanek koordynacji zawartych w § 3 rozporządzenia musi być dokonywana z uwzględnieniem opisanej wyżej specyfiki wolności działalności gospodarczej. W szczególności uwzględnianie potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie nie może prowadzić do sztucznego ograniczania podaży usług przewozowych. Uwzględnianie potrzeb samorządów może prowadzić jedynie do pozytywnej koordynacji rozkładów jazdy, nigdy zaś nie może stać się samodzielną przesłanką ograniczenia liczby przewoźników z uwagi na to, że w ocenie danego samorządu nie należy zwiększać już wachlarza oferty usług przewozowych. O tych sprawach mogą decydować wyłącznie konsumenci. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/D. Rzyminiak /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski - Owczarczak MW