II SA/Po 1191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7 pkt 14, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1 lit. c, 39 ust. 1 i 2, art. 40, art. 101, art. 102, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), odmówił H. M. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego z przeznaczeniem na remont uszkodzonego budynku gospodarczego w wyniku silnego wiatru i intensywnych opadów deszczu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że strona zwróciła się w dniu [...] sierpnia 2017 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy w związku ze stratami poniesionymi w wyniku silnego wiatru i intensywnych opadów deszczu. Wnioskodawczyni wywiodła, iż w dniu [...] sierpnia 2017 r. na skutek silnego wiatru i intensywnych opadów deszczu uszkodzony został dach budynku gospodarczego (posadowionego na należącej do niej nieruchomości), który wykonany był z eternitu. W jednym z pomieszczeń budynku, które nie jest aktualnie użytkowane znajdowały się stoły i maszyny szwalnicze; jedna z nich uległa uszkodzeniu. Z powodu zalania w czterech miejscach na suficie spadł tyk, a z podłogi ściągnięto wyburzone płytki i położono gumolit. W drugim pomieszczeniu na skutek intensywnych opadów deszczu i uszkodzonego dachu doszło do nasączenia i obniżenia stropu między kondygnacjami. W wyniku silnego wiatru i opadów deszczu uszkodzeniu nie uległy pomieszczenia mieszkalne oraz nie stwierdzono zniszczeń umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie rodziny. Organ I instancji ustalił, że z wywiadu rodzinnego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz ze zgromadzonych dowodów wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką (19 lat). Źródłem dochodu rodziny H. M. jest jej świadczenie rentowe w kwocie [...]zł, zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...]zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla rodziny strony wynosi [...] zł. Straty, jakie w wyniku silnego wiatru i intensywnych opadów deszczu poniosła wnioskodawczyni i jej córka nie pozbawiły ich możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. W ocenie organu I instancji, nie istnieją przesłanki do udzielenia pomocy w formie przyznania zasiłku celowego z tytułu przedmiotowego zdarzenia losowego. Według organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Budynek, którego dotyczy zgłoszenie szkody jest budynkiem gospodarczym, który nie jest wykorzystywany w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny, tylko jest przeznaczony do przechowywania maszyn szwalniczych, które nie są użytkowane. Ponadto w budynku nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. H. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Strona wskazała, że w budynku w ostatnich latach był i jest hodowany drób, a tuż przed nawałnicą część brojlerów wybiła na własny użytek, a znaczna część została zagryziona przez lisy. Strona wskazała, że znacznie uszkodzony przez nawałnicę budynek wkrótce będzie nadawał się tylko do rozbiórki. Strona podniosła, że chybione jest stanowisko organu I instancji, że w budynku nie jest prowadzona działalność gospodarcza, ponieważ w przyszłości w związku ze zniszczeniem nie będzie możliwa produkcja drobnotowarowego chowu drobiu czy adaptacja budynku na zakład szwalniczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że budynek, którego dotyczy zgłoszenie szkody, jest budynkiem gospodarczym, który nie jest wykorzystywany w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny, lecz jest on przeznaczony do przechowywania maszyn szwalniczych, które nie są użytkowane. Według organu, rodzina strony ma zaspokojone wszelkie niezbędne potrzeby. Pokrycie zaś strat spowodowanych w budynku gospodarczym nie uzasadniają pokrycia ich w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W związku z tym, w ocenie organu II insancji, potrzeby egzystencjalne nie są w żaden sposób zagrożone. H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła wydanie ich z naruszeniem przepisów k.p.a. w szczególności art. 7, art. 7a, art. 77, art. 78, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczności istotne dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla strony. Decyzjom tym skarżąca zarzucił, że zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi strona wywiodła, że organ I instancji wyciągnął pochopne wnioski, jakoby budynek nie był wykorzystywany dla zaspokojenia potrzeb domowych. Skarżąca zleciła wykonanie opinii rzeczoznawcy z zakresu budownictwa na okoliczność uszkodzeń przez wichurę budynku inwentarsko-gospodarczego – którą załączyła do skargi. Wskazała, że z opinii jednoznacznie wynika, jaki jest charakter budynku, kiedy i jakie nastąpiły uszkodzenia w wyniku nawałnicy i czemu służył budynek. Skoro organ miał wątpliwość w jakim charakterze był wykorzystywany budynek, powinien był chociażby przeprowadzić wywiad sąsiedzki (środowiskowy) i rozwiałby swoje wątpliwości co do charakteru tego budynku. Według skarżącej, budynek inwentarsko-gospodarczy stanowiący jej własność był wykorzystywany przed nawałnicą sierpniową do zaspakajania niezbędnych potrzeb bytowych jako kurnik do domowego chowu kur, dzięki czemu skarżąca pozyskiwała mięso i jaja niezbędne w gospodarstwie domowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca wskazała, że ustalenia organu pierwszej instancji, jakoby skarżąca nie wykorzystywała budynku inwentarsko-gospodarczego dla zaspokajania potrzeb bytowych, są bezpodstawne. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca poinformowała, że brak pomocy ze strony MOPS K. po skutkach nawałnicy z dnia [...] sierpnia 2017 r., wobec jej skromnych możliwości finansowych, wywołał skutki, które definitywnie pozbawiają ją środków do życia. Obecnie budynek nadaje się do rozbiórki. Przy następnej wichurze budynek uległ całkowitemu zniszczeniu. Obecnie strona posiada 22 kury, które służą do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Rozbiórka budynku pozbawi ją dodatkowych środków do życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu postępowania: art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), a ponadto przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W toku badanego postępowania organy administracyjne ustaliły, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. na skutek silnego wiatru i intensywnych opadów deszczu uszkodzony został dach budynku gospodarczego – posadowionego na nieruchomości będącej własnością skarżącej – który wykonany został z eternitu. W jednym z pomieszczeń budynku znajdowały się stoły i maszyny szwalnicze; jedna z nich uległa uszkodzeniu. Z powodu zalania w czterech miejscach na suficie spadł tyk, a z podłogi ściągnięto wyburzone płytki i położono gumolit. W drugim pomieszczeniu na skutek intensywnych opadów deszczu i uszkodzonego dachu doszło do nasączenia i obniżenia stropu między kondygnacjami. W wyniku silnego wiatru i opadów deszczu uszkodzeniu nie uległy pomieszczenia mieszkalne. W czasie prowadzonego postępowania ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką (w chwili orzekania przez organ I instancji mającej 19 lat). Ich łączny dochód wynosił [...] zł. Budynek, którego dotyczył wniosek skarżącej był budynkiem gospodarczym. Według organów obu instancji, przedmiotowy budynek nie był wykorzystywany w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny, lecz był przeznaczony do przechowywania maszyn szwalniczych, które nie były użytkowane. Ponadto w budynku nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza. Stąd według organów nie zaistniały podstawy do przyznania stronie zasiłku celowego. W ocenie Sądu, dokonując powyższej oceny organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, jakimi dysponuje organ na podstawie przepisów art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom ubogim znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez osobę (rodzinę) są z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym działaniem zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takiej sytuacji z pomocą przychodzi administracja publiczna świadcząc pomoc w postaci zasiłku celowego. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uszczegółowieniem powyższej regulacji jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Sąd stwierdził, iż organy nie oceniły w sposób prawidłowy zebranych w sprawie dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, strona w sposób niewątpliwy wykazała, że poniosła wraz z córką straty w wyniku klęski żywiołowej – nawałnicy, która nawiedziła jej nieruchomość i naruszyła w sposób istotny konstrukcję posadowionego nań budynku inwentarsko-gospodarczego. Przesłanka ta była wystarczająca, by uznać, że strona spełnia warunki przyznania skarżącej oraz jej córce zasiłku celowego. Nie było w tym wypadku uzasadnione stosowanie żadnych dodatkowych kryteriów oceny sytuacji strony ani związku poniesionych przez stronę strat z zabezpieczeniem jej podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto nie było uprawnione stosowanie kryterium dochodowego, właściwego dla przyznania zasiłku celowego na innej podstawie prawnej (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w badanej sprawie nie istniały żadne podstawy dla stwierdzenia, że strona mogłaby zmierzać do nieuzasadnionego pozyskania środków publicznych. Organ nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego – istotnych z punktu widzenia prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy oraz zastosowania właściwych norm prawa materialnego. W odwołaniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowym budynku w ostatnich latach był i jest hodowany drób, a tuż przed nawałnicą część brojlerów skarżąca wybiła na własny użytek, a znaczna część została zagryziona przez lisy. W ocenie Sądu, okoliczności te miały istotne znaczenie dla oceny, że skarżąca oraz jej córka zmierzają do pozyskania środków pieniężnych na remont budynku, który związany był z ich codzienna egzystencją i spełniał ważną funkcję dla zabezpieczenia ich codziennych potrzeb. Ponadto organy administracyjne dokonały niewłaściwej oceny okoliczności niniejszej sprawy, przyjmując, że łączny miesięczny dochód rodziny skarżącej, wynoszący [...] zł, zabezpiecza w sposób wystarczający wszelkie niezbędne potrzeby życiowe skarżącej. Doświadczenie życiowe przeczy zasadności takiego twierdzenia. Stanowisku organów sprzeciwiały się również ustalone okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Skarżąca w sposób wyraźny wskazywała w trakcie postępowania, że przed nawałnicą z sierpnia 2017 r. dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych chowała kury w przedmiotowym budynku inwentarsko-gospodarczym, stanowiącym jej własność. Dzięki temu skarżąca pozyskiwała mięso i jaja niezbędne w gospodarstwie domowym. Ponadto nie sposób zaprzeczyć temu, że miesięczny dochód w wysokości [...] zł nie może zaspokoić nie tylko wszelkich niezbędnych potrzeb dwóch dorosłych osób, lecz – tym bardziej – nie mogła służyć jako finansowa podstawa pokrycia kosztów naprawy przedmiotowego budynku, który – według twierdzeń skarżącej – przed zdarzeniem z sierpnia 2017 r. służył jej do prowadzenia działalności zaspokajającej jej potrzeby życiowe. Mając na uwadze treść żądania strony o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, powyższy stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Źródła prawa powszechnie obowiązującego nie stanowią wewnętrzne akty czy instrukcje urzędowe. Podstawą materialnoprawną, w ramach której organy powinny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, powinny być właściwie rozumiane przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 357/16, sformułowany w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej cel, jakiemu mają służyć świadczenia z pomocy społecznej, wskazuje, że ich podstawową rolą jest doprowadzenie do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, której zmiana stała się niemożliwa przy założeniu samodzielnego działania tych osób. Skoro świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, to ich udzielanie nie jest możliwe, gdy w wyniku samodzielnych starań tej osoby nastąpi poprawa jej sytuacji życiowej. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracyjne uwzględnią ocenę i wskazania Sądu, biorąc także pod uwagę, że od chwili wydania ostatecznej decyzji do dnia wydania wyroku stan faktyczny zmienił sie. Z pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. oraz załączonych doń kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. wynika, że wobec braku napraw przedmiotowego budynku inwentarsko-gospodarczego i kolejnych zdarzeń losowych jego stan techniczny pogorszył się i grozi rozbiórką. Okoliczność ta powinna mieć istotne znaczenie dla prawidłowej oceny stanu sprawy i zastosowania wsłaściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.