II SA/Po 1196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia (...) r. nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 17 oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania E. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką – A. B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału wynika, że osoba wymagająca opieki zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia (...) stycznia 2005 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Niepełnosprawność dziecka datuje się od 1 roku życia, a orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało do dnia ukończenia 16 roku życia. Wskazano, że wnioskodawczyni jako żona rolnika podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. B. podnosząc, że gospodarstwo rolne nie koliduje z przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności organ przytoczył stan faktyczny podając, że z zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia (...) lipca 2013 r. wynika, że mąż wnioskodawczyni – A. B., figuruje w ewidencji podatku rolnego o powierzchni 11,2900 ha, przeliczeniowych 2,6670 ha, natomiast wnioskodawczyni nie posiada na terenie Gminy K., gospodarstwa rolnego. Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że organ I instancji zasadnie powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęto, że w świetle tej uchwały prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. Kolegium wskazało, cytując fragmenty uzasadnienia uchwały, iż "pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego mieści w sobie cały zespół czynności, także sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu". Ustawowa przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, w świetle definicji tych pojęć zawartych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nie tylko warunek umożliwiający sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz również wymóg nieuzyskiwania z tego tytułu określonych dochodów, których rekompensatę finansową ma stanowić świadczenie pielęgnacyjne. Odwołująca od 1991 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie, zatem w świetle uchwały NSA świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie może być jej przyznane. E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że nie posiada gruntów rolnych, ale jest dopisana do gospodarstwa męża A. B. i w związku z tym podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania E. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy obu instancji przyjęły, opierając się na zaświadczeniu Wójta Gminy K. z dnia (...) lipca 2013 r., iż E. B. jako żona właściciela gospodarstwa rolnego, która z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji uznały, że skarżąca jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne. Stanowisko to, zdaniem Sądu, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności uznające córkę skarżącej za osobę niepełnosprawną oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaświadczenie Wójta Gminy, że mąż skarżącej jest płatnikiem podatku rolnego od gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,2900 ha, przeliczeniowych 2,6670 ha, natomiast wnioskodawczyni nie posiada na terenie Gminy K, gospodarstwa rolnego, zaświadczenie z dnia (...).07.2013 r. z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, o podleganiu przez skarżącą E. B. ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, chorobowemu, wypadkowemu, macierzyńskiemu od dnia (...).01.1991 r. - jako żona rolnika. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Organy administracji publicznej powołały się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrujące sprawę organy uznały, że skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła otrzymać prawa do przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji, rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji faktycznej i prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Wskazana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, podczas gdy w niniejszej sprawie takie zakwalifikowanie skarżącej uznać należy co najmniej za przedwczesne. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Stan faktyczny, który legł u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, a który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał nadto sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, pojęcie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że to mąż skarżącej jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Skarżąca jest objęta ubezpieczeniem społecznym w KRUS - jako jego żona. W toku postępowania administracyjnego orzekające organy nie prowadziły postępowania dowodowego na okoliczność, z jakiego tytułu skarżąca objęta jest ubezpieczeniem w KRUS. Należy zaznaczyć, że ubezpieczeniu społecznemu w świetle art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niemniej, w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobna konkluzja została również wyrażona w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. III AUa 839/08, LEX nr 509776. Aczkolwiek zarówno w skardze, jak i w odwołaniu skarżąca nie podnosi, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym, a nie gospodarstwem rolnym, w którym pracuje jej mąż, to nie można wykluczyć, że stan dziecka uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność w tym zakresie. Akta sprawy nie zawierają ustaleń w tym zakresie, choć wyjaśnienie, czy skarżąca zajmuje się gospodarstwem rolnym ma podstawowe znaczenie dla ustalenia jej statusu. W przypadku zajmowania się wyłącznie gospodarstwem domowym skarżącej nie można przypisać statusu rolnika. Okoliczność podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza bowiem o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie statusu skarżącej pozwoli na ocenę, czy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co warunkuje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik postępowania, W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej ocenić, czy skarżąca podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.