II SA/Po 1198/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta P. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujące budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany w granicy z sąsiednią działką – na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w północnej części miasta w rejonie ulic: [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. W.. z [...] r. poz. [...]). W wymienionym planie działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] Analiza projektu budowlanego wykazała, że realizacja budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], w granicy z działką [...] jest zgodna z zapisem § 9 ust. 3 pkt 10b obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację budynku gospodarczo-garażowego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Budowa wnioskowanego budynku, ze względu na szerokość działki nr [...], spełnia również zapis § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Ponadto zawarta w projekcie budowlanym analiza przesłaniania i zacieniania pozwala stwierdzić, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego spełnia wymogi odległościowe od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, stosownie do zapisu § 13 Rozporządzenia. Organ I instancji wskazał również, że w trakcie prowadzenia postępowania do urzędu wpłynęło pismo współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] S. Z., A. Z. i T. Z., którzy nie wyrazili zgody na budowę budynku gospodarczo-garażowego w granicy z ich działką, jednak sprzeciw nie zawiera żadnego uzasadnienia. W odwołaniu do Wojewody z dnia [...] r., uzupełnionym w dniu [...] r. T. Z., A. Z. i S. Z. wnieśli o uchylenie decyzji Starosty [...] wskazując, że organ wadliwie zinterpretował przepisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania terenu, omawiany projekt budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowany jest na dwóch różnych strefach o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Północno-zachodnia część działki nr [...] jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym w planie symbolem 4MN, a południowo-wschodnia część działki znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonym w planie symbolem 2MN/U. W opinii odwołujących dla terenów o różnym przeznaczeniu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu winny być obliczane dla każdej strefy osobno, a współczynniki zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu 2MN/U nie zostały spełnione. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] stosownie do zapisów planu jest położona w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4 MN) i w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (2MN/U). Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 i 3 dla terenu 4MN ustalono powierzchnię zabudowy na poziomie nie większym niż 25% powierzchni działki, a powierzchnię terenu biologicznie czynną na poziomie nie mniejszym niż 50%. Z kolei dla obszaru 2MN/U powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30% powierzchni działki, a powierzchnia terenu biologicznie czynna nie może wynieść mniej niż 50% powierzchni działki (§ 9 ust. 3 pkt 1 i 2 planu miejscowego). W opinii Wojewody parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są spełnione dla obydwu terenów łącznie, jednak w przypadku obliczania ich dla każdego terenu oddzielnie, parametry i wskaźniki w części dla 2MN/U zostają przekroczone. Wobec tego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać, czy dla przedmiotowej inwestycji parametry i wskaźniki terenu zostaną spełnione i uzasadnić przyjęte stanowisko. Dokonując analizy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy organ winien mieć na uwadze zapisy planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie podziału nieruchomości (§ 3 ust. 11 pkt 3). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że budynek na działce ewid. nr [...] został zaplanowany w granicy z działką ewid. nr [...] co oznacza, że w myśl § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo projekt budowlany posiada nieprawidłową numerację stron, a na stronie tytułowej projektu budowlanego nie zamieszczono oznaczenia jednostki ewidencyjnej, obrębu i numeru działki, na której obiekt jest usytuowany. Następnie organ odwoławczy wskazał, że niezbędne jest uzupełnienie wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego o rysunki planowanych w projektowanym budynku instalacji wewnętrznych, albowiem zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt architektoniczno-budowlany powinien zawierać rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych m. in. wodociągowych i kanalizacyjnych, grzewczych, wentylacji, elektrycznych, których realizacja jest przewidziana w danym obiekcie. Formułując wnioski końcowe Wojewoda wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze okoliczności wskazane w decyzji. Dokonawszy powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest wydać właściwe rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, należycie je uzasadniając zgodnie z wymaganiami z art. 107 K.p.a. W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 138 § 2a K.p.a. W opinii skarżącego organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie kasacyjne mimo niezaistnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień winien on zastosować art. 136 § 1 K.p.a. i na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia w zakreślonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w zawartości projektu budowlanego, zwłaszcza, że ich poprawienie w projekcie budowlanym przez projektanta jest nieskomplikowane i nie wymaga ani dużego nakładu czasu, ani dużego nakładu pracy projektanta. Wojewoda miał nie tylko prawo, ale też był zobowiązany wezwać inwestora do poprawienia projektu budowlanego, gdyż organ odwoławczy nie ma wyłącznie uprawnień kasacyjnych. Ponadto, w momencie kiedy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Skarżący podniósł również, że przy traktowaniu działki nr [...] jako całości jest dopuszczalne sumowanie wskaźników i w konsekwencji jest możliwe zaprojektowanie budynku gospodarczo-garażowego w przedniej części działki w bliskim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestora oraz możliwie najbliżej wjazdu na ulicę P. w P.. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Wojewody z dnia [...] r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek z dnia [...] r., zaś decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] r., wobec czego na mocy art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 K.p.a. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jednocześnie, że projekt budowlany jest niezgodny z treścią § 272 ust. 3 w zw. z art. 235 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w zakresie wymagań odnośnie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a także z § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 i § 11 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), w zakresie określenia na stronie tytułowej oznaczenia jednostki ewidencyjnej, obrębu i numeru działki, numeracji stron oraz zawarcia w projekcie rysunków planowanych w projektowanym budynku instalacji wewnętrznych. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie przedwcześnie przyjęto, że przedłożony projekt budowlany nadaje się do zatwierdzenia i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. W sprawie koniecznym jest bowiem dokonanie ponownej analizy projektu budowlanego co do jego zgodności z przepisami prawa, zastosowanie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a następnie: wydanie odpowiedniej - wobec poczynionych sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud. - decyzji merytorycznej. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązkiem organu I instancji było dokonanie jednoznacznej oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna) i uzasadnienie tej oceny. Kwestia ta, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w ogóle nie została rozważona przez organ I instancji, który w treści decyzji wskazał jedynie, że działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (2MN/U), nie odnosząc się w ogóle do faktu, że część działki położona jest również na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4 MN). Ocena dokonana przez organ I instancji ogranicza się przy tym jedynie do kwestii usytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, przy pominięciu pozostałych zapisów planu, w tym również tych dotyczących dopuszczanej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Jest to tym bardziej istotne, że obliczenia tych parametrów w projekcie budowlanym dotyczą terenu całej działki, bez uzwględnienia, że obejmuje ona tereny o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Ponadto organ I instancji winien dostrzec, że projekt budowlany nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, w tym wskazanych w § 272 ust. 3 w zw. z art. 235 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a także w § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 i § 11 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i wezwać inwestora do ich uzupełnienia. Z powyższego wynika, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że organ I instancji błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji wadliwie ustalił stan faktyczny oraz nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. To z kolei uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wykładni przepisów planu miejscowego dokonanej przez Wojewodę Sąd wskazuje, że nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Z kolei powoływany przez skarżącego przepis art. 138 § 2a K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, albowiem został on dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), a na mocy art. 16 tej ustawy, w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 P.p.s.a.