II SA/Po 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) nr 22/2010 (...) w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza na rzecz skarżącej Gminy od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r. Gmina S. zwróciła się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o wydanie opinii dopuszczającej użytkowanie punktów przedszkolnych w M. oraz Ż. pod kątem wymogów przeciwpożarowych. Uzyskanie powyższych opinii zostało uzasadnione wystąpieniem do Wojewódzkiego Urzędu Pracy z wnioskiem o dofinansowania realizacji powyższych punktów przedszkolnych w ramach projektu "Przedszkole znane i lubiane". Wskazano, że w ramach projektu Gmina utworzy dwa punkty przedszkolne, które będą funkcjonować w okresie od 1 września 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. W Zespole Szkół w Ż. punkt przedszkolny przewidziany jest dla jednej grupy 20 dzieci w wieku od 3 do 5 lat. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia (...) września 2010 r. nr (...), działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 693), orzekł o nie wyrażeniu Urzędowi Gminy S. zgody na utworzenie punktu przedszkolnego w obiekcie Zespołu Szkół w Ż. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzone w dniu (...) września 2010 r. czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały, że stan bezpieczeństwa pożarowego punktu przedszkolnego jest niezachowany i niezgodny z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi bowiem nie zapewniono drugiego wyjścia ewakuacyjnego z pomieszczenia przeznaczonego na punkt przedszkolny. Dodatkowo powołano się na brak deklaracji zgodności świadczącej o co najmniej trudnozapalności wykładziny podłogowej, zastosowanej w pomieszczeniu przedszkola. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy S. W jego uzasadnieniu podano, że punkt przedszkolny został utworzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, a w szczególności § 3 ust. 2 powołanego wyżej aktu prawnego, dopuszczającego możliwość prowadzenia zajęć w przypadku, gdy lokal posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą. Zdaniem Wójta przepis powyższy stanowi odstępstwo od konieczności spełniania wymagań określonych w przepisach techniczno – budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożeń ludzi ZL II. W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na parterze i posiada okna umożliwiające bezpośrednie wyjście na zewnątrz, co przesądza o wypełnieniu warunku określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo podniesiono, że ten sam obiekt spełniał warunki przeznaczenia go na punkt przedszkolny w 2009 r., kiedy to służby straży pożarnej dokonały jego kontroli. Wójt wskazał, że celem programu, w ramach którego punkty przedszkolne utworzono, jest konieczność objęcia edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci. Odnosząc się do zarzutu braku deklaracji zgodności świadczącej, o co najmniej trudno zapalności wykładziny podłogowej, do zażalenia załączono kopię posiadanego zaświadczenia – "Certyfikat zgodności" nr (...) na wyszczególnione wykładziny podłogowe igłowe. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia (...)października 2010 r. nr (...) znak (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w dniu przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080). W § 3 ust. 2 pkt. 3 powyższego rozporządzenia dopuszczono prowadzenie zajęć w ramach punktu przedszkolnego w lokalu znajdującym się w budynku lub w jego części, jeżeli lokal posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające w sposób bezpieczny bezpośrednie wyjścia na przestrzeń otwartą. Przeprowadzona w dniu (...) października 2010 r. dodatkowa wizja lokalna wskazała, że w punkcie przedszkolnym w Żychlinie znajdują się trzy dwuskrzydłowe okna z tworzywa sztucznego, a wysokość od parapetu zewnętrznego okna do poziomu terenu wynosi 1,27 m. W ocenie organu parametry powyższe nie pozwalają dzieciom w wieku przedszkolnym na opuszczenie budynku w sposób bezpieczny, co przesądza o braku spełnienia wymagań określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Organ II instancji wskazał ponadto, że przedstawiony wraz z zażaleniem certyfikat zgodności był ważny do dnia (...) marca 2008 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy S. żądając uchylenia zaskarżonego aktu oraz podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, iż obiekt przedszkolny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., które to wymagania powinny być interpretowane wprost. Podkreślono bezpodstawność wydania zaskarżonego postanowienia oraz wskazano, że stoi ono w sprzeczności z ideą zmian oświatowych. Do skargi załączono pismo Dyrektora Departamentu Zwiększania Szans Edukacyjnych Ministerstwa Edukacji Narodowej, w którym przedstawiono interpretację postanowień powyższego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, okno dla ekip ratowniczych powinno umożliwiać dostęp z zewnątrz przez otwór o dolnej krawędzi nie wyżej niż 90 cm nad poziomem posadzki. Tym samym uznać należało, że dopuszczenie wyjścia przez otwór okienny znajdujący się 1,27 m od poziomu terenu, stanowiłoby naruszenie minimum bezpieczeństwa dzieci w wieku przedszkolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, którym organ ten nie wyraził zgody na utworzenie punktu przedszkolnego zlokalizowanego w obiekcie Zespołu Szkół w Ż. z uwagi na nie dochowanie wymogów przeciwpożarowych. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 123 w związku z §15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 693). W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w wymienionych dwóch rozporządzeniach brak jest przepisu, który uprawniałby komendanta powiatowego straży pożarnej do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie punktu przedszkolnego. W podstawie prawnej postanowienia organ I instancji powołał także przepis art. 123 kpa. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Z art. 123 kpa wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie można przyjąć, iż chodzi o postanowienie wydane w toku postępowania (§ 1), rozważenia wymaga, czy przepisy kpa oraz przepisy szczególne przewidują wydanie przedmiotowego postanowienia. Stosownej normy kompetencyjnej nie zawierają przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm.). Jednocześnie wobec treści pisma Wójta z dnia 31 sierpnia 2010 r. nie można uznać, iż opiniowaniu w tym przypadku podlegał projekt budowlany, co pozwalałoby przyjąć, iż organy straży pożarnej działały w trybie określonym przepisami rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 121 poz. 1137). Przepis §16 wskazanego rozporządzenia przewiduje możliwość wydania postanowienia o uzgodnieniu lub braku uzgodnienia projektu budowlanego, a właściwym organem jest w takim przypadku komendant wojewódzki. Tym samym uznać należało, że przepisy prawa materialnego określające kompetencje Państwowej Straży Pożarnej nie uprawniały organu I instancji do wydania przedmiotowego postanowienia. Zdaniem Sądu podstawy prawnej działania organów Państwowej Straży Pożarnej nie można w tym przypadku dopatrywać się w przepisie art. 106 kpa. Wskazać w tym miejscu należy, iż zakres, treść i forma współdziałania przewidzianego w art. 106 kpa jest wyznaczona przepisami prawa materialnego w tym znaczeniu, że przepisy prawa materialnego zobowiązują organ administracji publicznej do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej. Jak wyżej wskazano, w przepisach prawa materialnego takiej normy kompetencyjnej dla badanej sytuacji Sąd nie znalazł. Z akt sprawy wynika, że działania organu I instancji nie stanowiły również działań kontrolnych, podejmowanych przez organ z urzędu, w rezultacie których w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych Komendant Straży Miejskiej uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), tj. nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (ust. 1 pkt 1) lub zakazania eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru (ust. 1 pkt 2). W ocenie Sądu uzasadnienia do wystąpienia przez Wójta Gminy S. z przedmiotowym wnioskiem można dopatrywać się w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 5 ust. 7 tego aktu organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, w tym zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1). Zważyć jednakże należy, iż o ile przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46 poz. 438) regulują kwestie założenia takiej placówki (w tym także przedszkola) stanowiąc, iż do wniosku o założenie placówki wymagane jest m.in. załączenie opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (§ 6 ust. 1 pkt 4), to wymóg ten nie dotyczy sytuacji, gdy organem założycielskim placówki jest jednostka samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku. Analiza wskazanych przepisów pozwala jednakże uznać, iż w takim przypadku właściwy miejscowo komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej swoje stanowisko wyraża w drodze opinii, a nie w formie postanowienia, jak to miało miejsce w badanym przypadku. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach należy uznać, że postanowienie Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) września 2010 r. stanowi opinię tego organu, a to oznacza, że nie istnieje w tym przypadku w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia bowiem przedmiotowa opinia nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia wniesionego do organu II instancji, czemu organ ten powinien dać temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu, orzekając o niedopuszczalności zażalenia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż samo pouczenie strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji (tu: zażalenia na postanowienie) w sytuacji, gdy przepis prawa wyłącza prawo odwołania (zażalenia), nie tworzy dla strony takiego uprawnienia - por. wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00, niepubl.). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa. Stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W myśl art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej pominął charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie dotyczyło kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz rozstrzygało merytorycznie o nie wyrażeniu zgody na utworzenie punktu przedszkolnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza tym samym wynikającą z art. 138 § 1 kpa zasadę, że organ odwoławczy nie ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów odwołania (zażalenia – w zw. z art. 144 kpa) tylko ponownie bada sprawę administracyjną we wszystkich jej aspektach, tj. zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i podstaw prawnych, przy uwzględnieniu prawidłowości przeprowadzenia postępowania w myśl przepisów kpa. Organ odwoławczy, wbrew przywołanym wyżej przepisom kpa, przystąpił do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, nie oceniając, czy przepisy powołane przez organ I instancji dawały podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, organ II instancji bez oceny charakteru rozstrzygnięcia wyprowadził wniosek co do dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego, naruszając tym samym zasady określone w przepisach art. 7 i 77 § 1 kpa. W tej sytuacji uznać należało, iż zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu powyższe okoliczności zwalniają Sąd od obowiązku merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, które kwestionują zasadność nie wyrażenia zgody na utworzenie punktu przedszkolnego w Zespole Szkół w Ż. polemizują ze stwierdzeniem, iż lokal nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. Na marginesie wskazać jednakże należy, iż Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zarzutów tych nie podziela uznając, iż organy straży pożarnej dysponują wymaganą wiedzą fachową i przez to są kompetentne do decydowania o spełnieniu tych wymogów. Zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organ I instancji do wyrażenia negatywnego stanowiska co do spełnienia wymogów przeciwpożarowych, także pomimo wcześniejszej pozytywnej opinii tego organu co do możliwości planowanego wykorzystania pomieszczenia (pismo z dnia (...) maja 2009 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien rozważyć podstawę prawną działań organu I instancji, uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska