II SA/Po 1209/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Popowska as. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant : sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. nr [...]z [...]r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. P. kwotę 2.072 (dwatysiące siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/B.Popowska 4/II SA/Po 1209/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Wójt Gminy D. działając między innymi na podstawie art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6 poz. 33 ze zm.) nałożył na C. P.karę pieniężną w kwocie 103.606,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej dz. Nr [...]w miejscowości D. bez zezwolenia zarządcy drogi. Według ustaleń organu w dniu [...] listopada 2002 r. został zajęty pas drogi gminnej poprzez wykonywanie robót bez zezwolenia zarządcy drogi. Roboty te polegały na całkowitym zamknięciu drogi przez zagrodzenie parkanem na odcinku ok. 50 mb i częściowym na odcinku 15,8 mb. Powierzchnia tak zajętego pasa wynosi 391 m2 (długość 50,20, szerokość 3,20 oraz długość 15,80 m przy tej samej szerokości). W tych okolicznościach nałożenie w.wym. kary pieniężnej było obowiązkiem organu. Opłata ta wynika z iloczynu zajętej powierzchni w m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa. Stawka karna wynosi 10-ciokrotnośc opłaty naliczanej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3 wspomnianego aktu wykonawczego. Organ przyjął przy tym 22-dniowe zajęcie drogi. W tych okolicznościach wysokość nałożonej kary odpowiada obowiązującemu porządkowi prawnemu. Od tej decyzji odwołanie wniósł C. P.. W odwołaniu wskazywał on, że przedmiotową działkę nr [...] zajmowała jego rodzina od 1932 roku. Przez cały ten okres aż do 2000 roku nie było mowy by właścicielem działki była gmina, że o własność tej działki toczy się postępowanie przed sądem powszechnym – Sądem Rejonowym w P. sygn. [...]. Sprawa nie jest zakończona. Nałożenie kary, kiedy nie rozstrzygnięto kto jest zarządcą drogi było nieprawidłowe. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne. Organ odwoławczy wskazywał, że zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [...]w D. stanowi drogę. Nadto działka ta określana jako ulica bez nazwy – do [...] do PKP, uchwałą nr [...]Rady Gminy D. z [...]r. zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 36 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu właściwy zarządca orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (§ 11 ust. 4 omawianego rozporządzenie Rady Ministrów). Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 pkt 8 zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności które mogłyby powodować opisane w przepisie skutki. W szczególności zabrania się zaorywania lub zwężenia w inny sposób pasa drogowego. Za zajęcie zaś pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z urządzeniem dróg pobiera się opłaty (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu orzekającego bezspornym jest, że skarżący przez zagrodzenie przedmiotowej drogi parkanem, samowolnie naruszył pas drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, że w świetle rozstrzygnięć NSA dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej mimo, że zarządca nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu (uchwała 5 sędziów z 9 kwietnia 2001 r. syn. akt OPK 7/01). W tych okolicznościach rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. P.. Skarżący podnosił, iż pas sporny gruntu jest w rzeczywistości użytkiem rolnym uprawianym przez właścicieli działek nr [...] położonych w D.. Z tego względu działka nr [...]nie mogła być wykorzystywana na cele komunikacji publicznej. Taki stan rzeczy datuje się jeszcze od czasów przedwojennych. Granica posiadania części działka była zaznaczona na gruncie płotem. Działka znajdowała się w posiadaniu rodziny i do 200 roku była uprawiana jako grunt rolny. Dopiero w 200 roku Urząd Gminy zaczął twierdzić, że jest właścicielem spornego gruntu i że działka stanowi drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Prokuratora organ administracji publicznej przynajmniej powinien zawiesić postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o stwierdzenie zasiedzenia. Prokurator zwraca także uwagę na chronologię wydarzeń, a w szczególności, że uchwała Rady Gminy zaliczająca przedmiotowy grunt do kategorii dróg gminnych została podjęta już po wniesieniu sprawy o zasiedzenie. Skargę wniesiono pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego i w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy. Organy administracji publicznej orzekające w tej prawie dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu i go poprzedzającego z obrotu prawnego w rozumieniu art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Z naruszeniem bowiem zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 kpa organy administracji publicznej nie ustalili i nie wyjaśniły kto w istocie dokonał zarzucanego zajęcia pasa drogowego oraz czy w rzeczy samej przedmiotowy pas gruntu ma przymiot pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed sądem powszechnym o stwierdzenie zasiedzenia toczy się z wniosku skarżącego i jego małżonki J. P.. Tymczasem organy administracji publicznej dokonywały wszystkich czynności procesowych jedynie do rąk C. P.. Nie ustalono też w toku postępowania kto inicjował czynności bądź faktyczne, kto i od kiedy wykonywał, a które to czynności organy orzekające zakwalifikowały jako zajęcia pasa drogowego. Tego typu braki rodzą wątpliwości czy w sprawie w charakterze strony występowały wszystkie osoby objęte hipotezą art. 28 kpa. Pominięcie strony w takim postępowaniu już samo przez się może przesądzać o nielegalności takiego procedowania. Słusznie organ administracji publicznej zwraca uwagę, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej jest między innymi samowolne zajęcie pasa drogowego. Generalnie oznacza to działania celowe, rozmyślne nie liczące się z przepisami prawa. Warunkiem takiej oceny jest uprzednie ustalenie, że podmiot podejmujący działania kwalifikowane później jako zajęcie pasa drogowego musi mieć pewne rozeznanie, iż działa w obrębie pasa drogowego. Jakkolwiek Rada Gminy w przywołanej przez organy uchwale zakwalifikowała omawianą nr [...] w D. jako drogę gminną to po pierwsze nie ustalono dokładnie czy wspomniane zajęcie pasa nastąpiło przed podjęciem tej uchwały czy później, po drugie samo oznaczenie gruntu jako drogi gminnej nie jest wystarczające do nałożenia przedmiotowej kary – grunt ten faktycznie roli drogi nie spełnia. Droga to nie każdy pas gruntu ale pas o określonych parametrach technicznych i prawnych. Te parametry opisują nie tylko przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych ale też przepisy wykonawcze. Generalnie każda droga powinna należeć do jednej z kategorii dróg. Droga gminna zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 28 lutego 2000 roku w sprawie numeracji ewidencji dróg oraz obiektów mostowych winna być oznaczona numerem i stosownie zaewidencjonowana. Musi też odpowiadać warunkom technicznym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Dopiero zajęcie pasa gruntu który nie tylko odpowiada definicji drogi z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ale także jest technicznie przygotowany i faktycznie sprawuje funkcje drogi publicznej. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się twierdzenia skarżącego, iż sporny pas gruntu nigdy nie był użytkowany jako droga i do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie pełnił. Strona bowiem twierdziła, że był użytkowany jako grunt rolny. Art. 1 omawianej ustawy wyraźnie definiuje drogę jako pasa gruntu z którego może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem co wzmacnia zdaniem tego składu przyjętą wyżej wykładnię. Z okoliczności sprawy na tle dotychczasowych ustaleń nie wynika po pierwsze czy przedmiotowy pas gruntu pełnił w chwili wydania zaskarżonej decyzji wskazywaną przez organ funkcję a w szczególności czy spełniał warunki techniczne jakim winna odpowiadać droga gminna. Nie ustalono też czy zajmując przedmiotowy pas skarżący miał świadomość czy jest to droga, kiedy dokładnie stan naruszenia miał miejsce i czy przedmiotowego naruszenia dokonał wyłącznie C. P. czy też inne osoby. W tej sytuacji nie można przyjąć by zaistniała hipoteza art. 36 ustawy o drogach publicznych, a co kwalifikuje się także jako naruszenie prawa materialnego. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru zarzucanych skarżącemu czynności mają także jego twierdzenia zaprezentowane przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie i zebrane w tej sprawie dowody. W tej sytuacji organy orzekające winny uzupełnić swoje postępowanie o wskazane wyżej okoliczności co pozwoli sądowi administracyjnemu dokonać skutecznej oceny legalności podjętych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy z mocy przywołanych wyżej przepisów oraz nadto art.200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/D.Rzymianiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/B.Popowska za nieobecną /-/ P.Miładowski KB/