II SA/Po 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. L. od decyzji Lekarz Weterynarii z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Lekarz Weterynarii (zwany dalej "Lekarzem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania T. L., uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. (zwanego dalej "Lekarzem Powiatowym") z dnia [...] października 2020 r., [...] o wykreśleniu z rejestru Lekarza Powiatowego zakładu należącego do odwołującego się, prowadzonego pod firmą R. z siedzibą w miejscowości G. [...], [...]. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Zakład T. L. R. został zatwierdzony [...] listopada 2006 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. T. L. poinformował Lekarza Powiatowego, że z dniem [...] stycznia 2020 r., aktem notarialnym rep. [...] zbył zakład na rzecz spółki W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczonych jako "1"). Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Lekarz Powiatowy zawiadomił zainteresowanego o wszczęciu postępowania o wykreślenie podmiotu R. z rejestru (k. 2-3 akt administracyjnych). Zgodnie z adnotacją urzędową znajdującą się w aktach (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) przeprowadzono kontrolę zakładu w G. prowadzonego przez M. S. sp. z o.o. w związku ze złożeniem przez tą spółkę wniosku o zatwierdzenie zakładu. Jednocześnie nie stwierdzono, aby na terenie nieruchomości działalność prowadził jakikolwiek inny zakład (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r. T. L. wniósł o umorzenie postępowania. Podkreślił, że sprzedaż nieruchomości, na której prowadzona jest działalność, nie oznacza jeszcze podstawy do wykreślenia jego zakładu z rejestru (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wedle adnotacji urzędowej z dnia [...] października 2020 r. w tym dniu ponownie przeprowadzono kontrolę w zakładzie M. S. sp. z o.o. w miejscowości G. i nie stwierdzono, aby w tym samym budynku była prowadzona działalność produkcyjna kilku podmiotów. W toku kontroli wizualnej otoczenia zakładu stwierdzono jedynie obecność nie używanych sprzętów typu szczeciniarka oraz oparzelnik, umiejscowionych na zewnątrz przy ścianie budynku i przy płocie. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1753, dalej "u.p.p.z."), wykreślił z urzędu zakład R. z rejestru. Wyjaśnił, że podczas dwóch kontroli zakładu w G. prowadzonego przez M. S. sp. z o.o. nie stwierdzono, aby na terenie tej samej nieruchomości działalność prowadził także inny zakład. Organ – powołując się na art. 148 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95 z dnia 7 kwietnia 2017, s. 1-142) – wskazał, że zatwierdzenie zakładu może być wydawane tylko podmiotom faktycznie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, spełniającym wymagania weterynaryjne dla określonego rodzaju działalności nadzorowanej (zgodnie ze wskazanym przepisem "Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego" – uw. Sądu). W odwołaniu T. L., zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. g u.p.p.z. oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a."), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że działania Lekarza Powiatowego zostały podjęte w określonym kontekście faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, działalność jego zakładu zawieszono. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Lekarza Wojewódzkiego, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 362/19 uchylił obie decyzje, wskazując szereg nieprawidłowości i uznając zastosowane środki za przedwczesne i zbyt dotkliwe. W ocenie T. L. obecnie Lekarz Powiatowy próbuje naprawić swoje błędy. Wcześniej doprowadził do bezprawnego zamknięcia jego zakładu, a obecnie chce go całkowicie wykreślić z rejestru. Wcześniej skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, gdyż był do tego zmuszony. Sprzedał też nieruchomość ze względów ekonomicznych. Podkreślił jednak, że obecnie uchylono rygor zawarty w decyzjach zawieszających. On natomiast może prowadzić działalność, gdyż nie ma wymogu, aby prowadzący zakład był właścicielem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Lekarz Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Lekarza Powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie przesłuchano świadków (nowego właściciela nieruchomości), a także nie zawiadomił zainteresowanych podmiotów o dacie i miejscu wizji lokalnej. Naruszono zatem wymogi postępowania wyjaśniającego, o których stanowi art. 19c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 306) oraz i art. 77 § 1 K.p.a. W sprzeciwie T. L. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i brak zastosowania, podczas gdy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego (a nie jego dalszego prowadzenia). Jego zdaniem uchybiono także art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. g u.p.p.z. poprzez przyjęcie, że niewykonywanie działalności gospodarczej automatycznie prowadzi do wykreślenia zakładu z rejestru Lekarza Powiatowego. Nadmienił nadto, że naruszono art. 73 § 1 i 2 K.p.a., gdyż Lekarz Wojewódzki odmówił mu wydania kserokopii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Lekarz Wojewódzki wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Lekarz Wojewódzki w okolicznościach sprawy zobligowany było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw T. L. od decyzji kasacyjnej Lekarza Wojewódzkiego z dnia [...] października 2020 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia skarżącego co do dalszych kierunków postępowania. T. L. uważa także, że postępowanie w sprawie wykreślenia jego zakładu z rejestru Lekarza Powiatowego – wobec przedstawionych przez niego szerszych okoliczności sprawy – w ogóle nie powinno być kontynuowane. W kontekście powyższego warto podkreślić, że decyzja kasacyjna nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jest jedynie rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność skorygowania postępowania w płaszczyźnie proceduralnej (zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego). Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Lekarz Wojewódzki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Lekarza Powiatowego z dnia [...] października 2020 r., [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza kwestię weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury sądowej i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Lekarza Wojewódzkiego decyzji kasacyjnej. Decyzja z art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana przez organ odwoławczy, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przepisów postępowania, skutkujące tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia decyzja o wykreśleniu zakładu R. z rejestru została wydana po tym, jak w toku dwukrotnej kontroli zakładu w G. (prowadzonego przez M. S. sp. z o.o.) ustalono, iż nie prowadzi tam działalności żaden inny zakład (w tym w domyśle R. ). Dalej organ doszedł do przekonania, że skoro T. L. nie prowadzi działalności, to jego zakład należy wykreślić z rejestru. Na skutek odwołania – w którym T. L. szerzej opisał kontekst faktyczny sprawy, w tym zwrócił uwagę na sprawę wcześniejszego zawieszenia jego działalności (w ramach której wydano korzystny dla niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) – Lekarz Wojewódzki uchylił decyzję pierwszej instancji wskazując na konieczność poszerzenia postępowania wyjaśniającego, w tym także umożliwiania T. L. uczestniczenie w czynnościach kontrolnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie niepełnych ustaleń organu pierwszej instancji jak i ujawnienie faktu, że T. L. w istocie nie miał możliwości uczestniczenia w kontrolach dotyczących wszakże po części też jego zakładu, pozwala twierdzić o naruszeniu przepisów postępowania i o koniczności powtórzenia postępowania administracyjnego (w tym sensie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Lekarz Wojewódzki nie naruszył zatem art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu Sąd wyjaśnia skarżącemu, że Lekarz Wojewódzki nie miał obowiązku na obecnym etapie sprawy (uchylając decyzję Lekarza Powiatowego) umorzyć postępowania w pierwszej instancji. W istocie w decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozważono żadnych okoliczności związanych ze wskazywanymi przez T. L. uwarunkowaniami związanymi z perspektywami funkcjonowania jego zakładu (w kontekście wcześniejszego zawieszenia). Zdaniem Sądu w zaistniałej, nietypowej sytuacji faktycznej (zakład R. zaprzestał działalności na skutek zawieszenia, lecz jego właściciel wyraża wolę prowadzenia działalności) organ pierwszej instancji powinien odebrać od zainteresowanego stosowne oświadczenia oraz wyjaśnienia i dopiero na tej podstawie podjąć stosowną decyzję. Trafnie zatem Lekarz Wojewódzki przekazał sprawę Lekarzowi Powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Inspektora Wojewódzkiego uchybienia proceduralne uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.