II SA/Po 1217/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg M. P., M. M., L. C., J. C., B. F., T. M., D. L., K. N., S. Ł., J. D., J. K., I. R., R. K., M. K., J. P., T. J., D. P., Z. P., J. B., M. O., W. K., G. R., T. K., B. G., A. P., M. T., W. S., D. M., P. K., M. T., S. P., K. W., L. W., A. G., P. P., E. K., W. F., A. T., Z. H., S. M., A. P., L. M., Z. R., J. L., R. S., B. Z., M. P., A. P., L. S., I. M., A. L., J. M., P. R., M. L., Z. B., L. K., J. M., J. F., K. S., R. A., T. K., A. Z., Z. Z., J. E., S. S., B. S., M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi Wojewoda, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 , dalej: "K.p.a.") uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 5889 m2 (część dawnej działki nr [...]) dla której Sąd Rejonowy P. – Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr POI [...] i orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz I. D. [...] części, L. F. [...] części, C. K. [...] części, B. B. [...] części, H. M. [...] części, M. P. [...] części, B. S. [...] części nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 5889 m2 (część dawnej działki nr [...]) dla której Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz orzekł w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz M. P. odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł ([...] [...]). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta P. orzekł o zwrocie w częściach wskazanych w osnowie decyzji na rzecz siedmiu osób fizycznych nieruchomości stanowiącej działkę [...] o pow. 521 m2 i obowiązku zwrócenia przez te osoby odszkodowania w kwotach wskazanych w osnowie decyzji. Decyzja powyższa została sprostowana postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie podania prawidłową wielkość działki oraz numeru jej księgi wieczystej. Odwołanie od tej decyzji wniosło: Miasto P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwana dalej "u.g.n.") oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; radca prawny M. N., reprezentujący 72 dzierżawców boksów garażowych zarzucając: naruszenie art. 7 K.p.a. - polegające na zaniechaniu wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak odpowiedzi na pytanie, czy wywłaszczeni nie otrzymali zawiadomienia o zmianie celu wywłaszczenia, brak ustalenia przez organ I instancji czy P. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dalej PSM "[...]") lub dzierżawcy garaży nie złożyli wniosków przewidzianych w art. 204, art. 207 lub art. 211 u.g.n., które dotychczas nie zostały rozpoznane, brak wyjaśnienia przez organ I instancji, jakie elementy zespołu hoteli robotniczych miały znajdować się na rzeczonej działce i czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania PSM [...], która jest stroną postępowania, naruszenie art. 136 ust 1 u.g.n. – poprzez błędne przyjęcie, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, naruszenie art. 140 ust 4 u.g.n.; H. M., wnosząc o jej uchylenie i zmianę w zakresie: ustalenia prawidłowej powierzchni zwracanej działki oraz doprowadzenia do ujawnienia działki [...] w księdze wieczystej. Następnie organ II instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976 r. zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym przed notariuszem [...], troje współwłaścicieli nieruchomości: S. B., K. B. i M. D. zbyło na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. poz. 64) część nieruchomości dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...] stanowiącą działkę o nr [...] o powierzchni 2.4421 ha, położoną przy ul. [...] narożnik ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z brzmieniem § 3 umowy okazano przy zawarciu umowy decyzję nr [...] Urzędu Dzielnicowego P. - Stare M. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji pod budowę centralnego zespołu Hoteli Robotniczych (dalej "c.z.R.H.") przy ul. [...] oraz oświadczono, że sprzedawana działka położona jest na terenie tej inwestycji. Wnioskiem z dnia [...] października 2001 r., S. B. oraz spadkobiercy pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości: C. K., I. D., H. M. i B. S. wystąpili o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...]. Z uwagi na liczne podziały nieruchomości ustalono, że wywłaszczona nieruchomość obejmuje obecnie 10 działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] i część działki [...] (w granicach dawnej działki [...]), przy czym postępowanie o zwrot nieruchomości było prowadzone odrębnie dla każdej z powyższych działek, a obecnie prowadzone postępowanie odnosi się jedynie do działki nr [...]. W toku postępowania Starosta P. zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. oraz Archiwum Zakładowego Urzędu M. P. – w celu uzyskania decyzji [...] Urzędu Dzielnicowego P. - Stare M. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r., która była przedłożona przy zawieraniu umowy zbycia nieruchomości w roku 1976 r. oraz udostępnienia wywłaszczeniowych akt archiwalnych; [...] S. A (następcy prawnego [...]) o dokumentację związaną z inwestycją w postaci budowy c.z.H.R.; Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) o udzielenie informacji w zakresie realizacji ulic i chodników umiejscowionych na działkach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości. Z dokumentów związanych z wywłaszczeniem nieruchomości uzyskano dokumentację z lat 1966 – 1974 udostępnioną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. P., a ZDM udzielił informacji w zakresie inwestycji, co do chodników i urządzonej zieleni na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Odnośnie lokalizacji i budowy c.z.H.R., która była powodem i celem wywłaszczenia nieruchomości, ustalono, że Poznańskie Przedsiębiorstwo Robót Instalacyjnych w P., ul. [...] (dalej PPRI), zwracało się pismami datowanymi na dzień [...] września 1966 r. i [...] października 1966 r. do prezydium Rady N. m. P. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury (dalej WBUiA) o wskazanie miejsca pod budowę hotelu robotniczego o pow. 4000 m2. O lokalizację hotelu robotniczego na terenie P. ubiegało się również [...] (dalej: "PZB"), które pismem z dnia [...] lipca 1966 r. zwróciło się do Prezydium Rady N. m. P. WBUiA o wskazanie terenu w celu zbudowania zespołu hoteli robotniczych, wskazując, że występuje również w imieniu PPRI. P. zawierało wyliczenie jakie elementy infrastruktury towarzyszącej mają znajdować się na terenie c.z.H.R., a są to: doprowadzenie wody, energii elektrycznej i cieplnej, odprowadzenie ścieków, drogi dojazdowe, wspólne tereny rekreacyjne - boisko sportowe itp. Plan budowy obejmował 3 hotele robotnicze po 300 miejsc każdy. W dniu [...] stycznia 1967 r. Prezydium Rady N. m. P. WBUiA wydało postanowienie znak [...] o wskazaniu terenów na budowę hoteli robotniczych przy ul. [...]. W dokumentach brak szkicu, który stanowił załącznik do postanowienia. Pismem, datowanym na dzień [...] stycznia 1967 r. PZB zwrócił się do Prezydium Rady N. m. P., Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanej dla hoteli robotniczych na jednym terenie jako inwestycji wspólnej dla 5 przedsiębiorstw na łączną liczbę 900 miejsc noclegowych. Inwestorem zastępczym miało być [...] Prezydium Dzielnicowej Rady N. (dalsza część pieczęci nieczytelna) pismem z dnia [...] lutego 1968 r. wyznaczyło wytyczne do projektowania, a najważniejsze z nich to ustalenia: wielkość terenu wg postanowienia o wskazaniu terenów z [...] stycznia 1967 r., zastosowanie projektu typowego na 900 miejsc. Pismem, datowanym na dzień [...] kwietnia 1969 r. wydano opinię nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady N. P. - Stare M. WBUiA, zawierającą zmianę wytycznych projektowych do planu zagospodarowania rejonu przeznaczonego na c.z.H.R. przy ul. [...], z których wynika, że ostateczne granice lokalizacji szczegółowej wydział miał ustalić po przedłożeniu zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu hoteli robotniczych. Decyzją z dnia [...] lipca 1970 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Biura Projektów zatwierdzono projekt planu zagospodarowania przestrzennego terenu inwestycji budowy ośrodka hoteli robotniczych. W dokumentach znajduje się opinia [...], z której wynika, że Wojewódzkie Biuro Projektów sporządziło plan realizacyjny - ogólny, zatwierdzony decyzją WBUiA nr [...] z dnia [...] lipca 1970 r. Teren lokalizacji położony jest na obszarze objętym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego rejonu "Szeląga" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] stycznia 1970 r. a w myśl planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" przewidziany jest na cele mieszkalnictwa zbiorowego, główny projektant - architekt L.. K.. W dokumentach brak załącznika w postaci map sytuacyjnych. Dokumentacja projektowa zawierająca opis techniczny sporządzona przez Wojewódzkie Biuro Projektów z dnia [...] lutego 1970 r. zawiera dokumentację projektową planowanego c.z.H.R., na który miały składać się 4 budynki hoteli na 1260 miejsc noclegowych. Zgodnie z opisem technicznym, a w szczególności pkt VIII - obejmującym koncepcję zabudowy i komunikacji, pkt 2, jeżeli chodzi o pojazdy przewidziano wiaty na rowery i motocykle przy tzw. hotelu centralnym. Z kolei zgodnie z pkt 3 przy wjeździe przewidziano drogę dojazdową z parkingiem na 30 stanowisk od ul Wilczak. Z zestawienia budynków wynika, że w ramach zadania inwestycyjnego miały być posadowione 4 budynki hoteli, stołówka ze świetlicą i trafostacja. Nie ma w planach posadowienia budynku garaży. O dalszym braku garaży świadczą zapisy w zakresie urządzeń socjalnych na terenie ośrodka, w których wymienia się jedynie w pkt 4 wiaty dla przechowywania rowerów i motocykli w ilości 10% liczonych od liczby mieszkańców. Z odrysu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w skali 1:2000 Wojewódzkiego Biura Projektów - P., sporządzonego w maju 1970 r. wynika, że działka odpowiadająca obszarowi przeznaczonemu pod budowę zespołu hoteli zaznaczona jako B1MZ (w całości), jest przeznaczona pod inwestycję, która jest zlokalizowana na działkach stanowiących własność byłych właścicieli przedmiotu niniejszego postępowania. W dokumentach sprawy znajduje się również kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, oznaczonej datą [...] lipca 1972 r. stanowiąca wcześniej załącznik do pisma z dnia [...] listopada 1969 r., która wskazuje na lokalizację inwestycji na terenie obejmującym również działki stanowiące własność spadkodawców wnioskodawców. Kolejne dokumenty obejmujące okres od roku 1973, wskazują, że sprawę jako inwestor przejęło [...] Biuro Projektowo – Badawcze Budownictwa Przemysłowego (dalej WBP-BBP). Pismem, datowanym na dzień 22 marca 1973 r. WBP-BBP zwróciło się do Prezydium Dzielnicowej Rady N. P. - S. M. (dalej Prezydium DZRN) o wydanie nowej informacji o terenie. W odpowiedzi Prezydium DZRN wydał z datą [...] marca 1973 r. dokument zatytułowany "Informacja o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji dla [...] Biura Projektowo Badawczego Budownictwa Przemysłowego W., ul. [...] nr [...]". Zgodnie z treścią wyżej wskazanego dokumentu, a w szczególności zgodnie z pkt III 6 informacji, w zakresie komunikacji tiret 4 i 5 wydano następujące wytyczne: zaprojektować place i zatoki parkingowe ogólnodostępne na terenie c.z.H.R o minimum 30 miejscach postojowych dla mieszkańców hotelu, ponadto przyjąć dodatkowo 16 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej dla ewentualnych usług na tym terenie oraz 5 miejsc postojowych na każde 100 zatrudnionych. Powierzchnia, jednego miejsca postojowego wynosi brutto 20 m2, od strony ul. [...] (na terenie określonym kolorem zielonym) przewidziany jest parking ogólnodostępny dla 170 pojazdów mechanicznych. Projekt planu realizacyjnego winien wykazać również zagospodarowanie powyższego parkingu. Z informacji zawartej na str. 5, pkt 9A a dla wskazania lokalizacji c.z.H.R sporządzono plan realizacyjny ogólny zatwierdzony przez WBUiA Prezydium DZRN decyzją znak [...] z [...] lipca 1970 r. a następnie (informacja w pkt A b dokumentu) nie przystąpiono do realizacji powyższego założenia a plan uległ dezaktualizacji ze względu na zmianę założeń techniczno - ekonomicznych. W pkt II 9 C wskazano, że "teren komunikacji samochodowej przewidziany pod parking ogólnodostępny dla około 170 miejsc postojowych. Dla wyżej wymienionego terenu wskazanie nie było udzielone. W obecnym projekcie (ogólnego dla c.z.H.R.) należy wykazać sposób zagospodarowania parkingu w powiązaniu z przyległymi terenami od strony zachodnio -północnej, przewidzianymi na cele mieszkalnictwa zbiorowego i usług handlu. Stwierdzono brak w dokumentacji mapy sytuacyjnej, która powinna być załącznikiem. Jedyny dokument tego typu nie jest opisany jako załącznik do tego dokumentu. Równocześnie, zgodnie z pkt II. 2. informacja traciła swoją ważność jeżeli inwestor nie przedłożył w terminie 1 roku od daty wydania informacji o terenie projektu realizacyjnego do zatwierdzenia. W dniu [...] stycznia 1974 r. WBP-MHP zwrócił się do Urzędu Dzielnicowego P. Stare M. WBUiA o przedłużenie terminu ważności informacji z [...] marca 1973 r., a zgoda powyższa została udzielona w dniu [...] marca 1974 r. do końca 1974 r. W dokumentach brak natomiast dalszych zgód dotyczących przedłużenia ważności informacji. Wyżej wskazane dokumenty dotyczące lokalizacji c.z.H.R. zostały objęte teczką akt sygn. [...] W teczce tej znajdują się również dokumenty dotyczące lokalizacji hotelu robotniczego przy ul. [...], a wśród nich: skrócony opis techniczny i inne dokumenty techniczne, sporządzone w maju 1973 r. dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego (dalej MPBK) w szczególności: rzuty piętra i parteru budynku, ław fundamentowych, szczegółów stolarki okiennej i drzwiowej i schodów oraz rysunki elewacji. Do dokumentacji dołączona została mapa sytuacyjna w skali 1:500, wykonana w dniu [...] czerwca 1972 r. zatwierdzona w dniu [...] lipca 1973 r., z której wynika, że hotel robotniczy jest przewidziany na działkach wyliczonych w zestawieniu opisanym na mapie: dz. nr [...] - nr [...] ,nr [...] - nr [...], nr [...] - tom k. 23 cz. Winiary, i nr [...] - tom 13 k. 332 cz [...]. Wszystkie z działek objętych zestawieniem stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa. Ze szkicu orientacyjnego zamieszczonego na mapie wynika, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję leży na wschód od ul. [...], w kwadracie pomiędzy ul. [...] (od zachodu), ul. [...] (od północy) i rzeką W. od południowego wschodu. Lokalizacia zatem nie dotyczy żadnej z działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. W dokumentach znajduje się mapa – wtórnik planu sytuacyjno – wysokościowego sporządzona w skali 1:500, dotycząca parceli Obręb W., karta [...], działki [...] (własność Skarbu Państwa) i działek o numerach 8,[...], [...], [...] i [...] (własność Gminy Miejskiej P.) z której wynika, że plan dotyczy kwartału ograniczonego ulicami [...] od północy, Wilczak od zachodu oraz ul. [...] i rzeką W. od strony południowo -wschodniej. Mapa ta zatem również nie dotyczy lokalizacji na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 1973 r. Prezydium DZRN po rozpoznaniu wniosku MPBK wydaje pozwolenie na urządzenie placu budowy na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa przy ul. [...] w celu budowy hotelu robotniczego. W dniu [...] lipca 1973 r. MPBK występuje o zatwierdzenie projektu architektoniczno – konstrukcyjnego hotelu robotniczego zlokalizowanego na bazie MPBK, który zostaje zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. Tego samego dnia zostaje wydana również na wniosek MPBK decyzja o nr [...] o pozwoleniu na budowę hotelu robotniczego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa przy ul. [...]. Zamierzenia budowlanego realizowanego przez MPBK dotyczą także dokumenty w postaci projektu architektoniczno – konstrukcyjnego hotelu robotniczego z czerwca 1973 r. z opisem technicznym: powierzchnia zabudowy 436 m2, kubatura 4425 m3, budynek 3 kondygnacyjny, niepodpiwniczony przeznaczony do zakwaterowania 116 osób oraz opinia sanitarna Państwowego Inspektora Sanitarnego dla M. P. z [...] czerwca 1973 r. o projekcie architektoniczno – budowlanym hotelu robotniczego na 116 osób. W dokumentacji znajduje się również pismo datowane na dzień [...] stycznia 1974 r. stanowiące program zagospodarowania budynku administracyjno – biurowego zlokalizowanego na parceli [...] – Ugory – [...] w celach uwzględnienia go w opracowaniu studium chłonności ww. terenu, sporządzony przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w P.. W toku postępowania ustalono również obecny stan zagospodarowania nieruchomości, wskazując, że działka [...] została zabudowana sześcioma budynkami garaży na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1987 r., wydanej na wniosek PSM "[...]". W dokumentach znajduje się dokumentacja projektowo – kosztorysowa sporządzona przez Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych Inwestprojekt - P.. Z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] czerwca 1982 r. wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonego przez Wojewodę Poznańskiego [...] sierpnia 1975 r. Organ I instancji zgromadził w aktach 83 umowy dzierżawy boksów garażowych. Szereg z nich został zawarty w roku 1997 i 2000. Dodatkowo w toku postępowania ustalono, że osoby występujące o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są spadkobiercami dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz uzyskano w dniu [...] października 2015 r. operat szacunkowy dotyczący wyceny działki [...]. Dokonując oceny decyzji organu I instancji Wojewoda zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że wątpliwości budzi ilość uczestników postępowania. Jeżeli bowiem przyjąć by, że stroną są wnioskodawcy - czyli siedem osób fizycznych i M. P. oraz wszyscy dzierżawcy boksów garażowych (boksów jest 94), to wynik powinien zamykać się liczbą co 102 osób. Jednakże niektóre z umów dzierżaw pojedynczych boksów garażowych były zwierane z dwiema osobami, niektóre z garaży nie są wynajęte a poza tym z uwagi na upływ czasu krąg dzierżawców ulegał zmianie. Stąd, w ocenie organu, jako miarodajny w tym zakresie powinien być traktowany ostatni wykaz dzierżawców aktualny na dzień [...] sierpnia 2016 r., uzyskany przez Starostę Poznańskiego a przesłany przez Urząd M. P. pismem z 11 sierpnia 2016 r. Zwrócono jednak uwagę, że jest on niespójny z listą zamieszczoną w decyzji. Co więcej, M. P. nie podaje ogólnej liczby wynajętych boksów garażowych ani też nie podaje ogólnej liczby dzierżawców. Ponadto przekazane dokumenty w postaci wydruku rekordów z systemu komputerowego zawierają błędy w postaci kilkukrotnego zamieszczenia tych samych osób w zbiorze, natomiast brak w nich informacji o umowach z osobami, które udzieliły pełnomocnictwa radcowie prawnemu M. N.. Do tego wykazu dodano dane osób, które być może wynajmują garaże, ale nie na spornej nieruchomości. Z ilości przesłanych stron wydruków wynikałoby, że umów jest 100 (podczas gdy wynika z nich, że umów jest 82), a liczba dzierżawców wynosi 91 (dzierżawcy plus 9 osób współ wydzierżawiających występujących w umowach). Jednocześnie, z nazwisk pojawiających się jako dzierżawcy w wydrukach z systemu, dostarczonych przez M. P., niektóre osoby nie są ujęte jako adresaci decyzji. Pomimo powyższych uwag, w ocenie organu II instancji działania podjęte przez Starostę Poznańskiego w zakresie ustalenia i poszukiwania kręgu osób będących stroną postępowania mimo wszystko należy ocenić jako wystarczające. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ I instancji trzykrotnie zwracał się do M. P. o listę dzierżawców. Z uwagi na upływ czasu od złożenia wniosku (prawie 16 lat) trudno oczekiwać, aby lista ta była aktualizowana nieustannie. Poza tym w razie zmiany osoby dzierżawcy to zwłaszcza na stronie w osobie M. P. spoczywa obowiązek podawania bieżących informacji w tym zakresie. Wymaganie od organu I instancji ustalania na każdym etapie sprawy składu osobowego dzierżawców nieruchomości stoi na przeszkodzie realizacji zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. W ocenie organu różnica w ustalonym składzie osobowym grona dzierżawców wynikającym z rozdzielnika zastosowanego w decyzji, a listą osób ustaloną na podstawie ostatniego przedłożonego przez M. P. zestawienia ma wpływ na wynik sprawy i czy może być oceniona jako przesłanka decydująca o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody przyjąć należy, że skutek powyższy nie nastąpił. W szczególności prawa dzierżawców (uczestników w szerokim rozumieniu tego słowa), naruszone poprzez zaniechanie organu orzekającego stanowią przeszkodę do zakończenia postępowania w zakresie konstytucyjnie zapewnionych praw osób ubiegających się o zwrot nieruchomości. Zdaniem organu II instancji prawa dzierżawców pominiętych w doręczeniach zostały zabezpieczone aktywność procesową pozostałych dzierżawców (w tym poprzez ustanowienie pełnomocnika) a przede wszystkim poprzez konieczność przestrzegania przez organy administracji z urzędu wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela wynikającej z dyspozycji art. 7 K.p.a., która sprowadza się do uwzględnienia przy orzekaniu interesów prawnych wszystkich stron. Dodatkowo z uwagi na ilość występujących osób rozważenie interesu większości uczestniczącej w postępowaniu zapewnia również rozważenie interesu pozostałych dzierżawców (z uwagi na jego identyczność), którzy nie zostali prawidłowo powiadomieni o przebiegu sprawy. W dalszej kolejności organ II instancji scharakteryzował przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że w sprawie istotnym zagadnieniem pozostaje, czy spełniona została przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 137 u.g.n. W powyższym świetle Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu hoteli robotniczych nie został zrealizowany. Jak wyjaśniono, niewątpliwie ulokowanie tej inwestycji obejmowało teren, który dzisiaj stanowi między innymi działkę nr [...]. Był to plan realizowany przez [...] Zjednoczenie Budownictwa Przemysłowego. Ustalenia, poczynione w tym zakresie, oparte na analizie planu zabudowy, począwszy od planu zbudowania jednego budynku, poprzez koncepcję budowy trzech budynków po 300 miejsc każdy, skończywszy na planie budowy czterech budynków ze wspólnym dla nich budynkiem stołówki i zaplecza socjalnego, umiejscowionego w budynku hotelu centralnego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Co więcej nie został zrealizowany na żadnej z działek, powstałych z podziału wywłaszczonej nieruchomości będących do tej pory przedmiotem rozstrzygnięć. Pierwotnie inwestorem i występującym o wyznaczenie lokalizacji inwestycji było Zjednoczenie Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego, a następnie projekt został przejęty przez Wrocławskie Biuro Projektowo - Badawcze Budownictwa Przemysłowego we W. (jednostka nadrzędna zjednoczenia). Jeżeli chodzi o lokalizację zespołu hoteli, istniały dwie koncepcje; pierwsza, po stronie zachodniej ul. [...] (numeracja nieparzysta pod 13), druga po wschodniej stronie ul. [...] (numeracja parzysta pod 16). Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z roku 1976 dotyczyło pierwszej z nich. Dokumentacja techniczna związana z założeniami obydwu lokalizacji, zawierająca projekty, dane techniczne, wymagania technologiczne i materiałowe została połączona w jedną sprawę o numerze A - 434, W każdej z lokalizacji hotelowi/hotelom miała towarzyszyć odpowiednia infrastruktura w postaci zieleni, terenów rekreacyjnych (boiska) ciągów komunikacyjnych i parkingów. Jeżeli chodzi o zamierzenia w zakresie komunikacji i związaną z tym kwestię postoju pojazdów nigdy w żadnym z planów nie było mowy o budowie garaży. W pierwszej wersji, przewidzianej do lokalizacji na gruntach stanowiących m.in. własność byłych właścicieli, jako miarodajne należy ocenić plany przewidujące od strony ul. [...] parking na 30 miejsc postojowych oraz kolejne miejsca parkingowe, których ilość zależała od powierzchni zabudowy oraz przewidywanej rzeczywistej ilości miejsc hotelowych. Jeżeli chodzi o inne ustalenia w odniesieniu do pojazdów, przewidziano jedynie wiatę do przechowywania jednośladów. Sytuacja zmienia się nieco po wkroczeniu do sprawy WPB-BBP, gdy w dokumencie z [...] marca 1973 r. pt. "Informacja warunkach możliwościach i warunkach realizacji inwestycji dla [...] Biura Projektowo – Badawczego Budownictwa Przemysłowego W., ul. [...] nr [...]". jest mowa o parkingu na 170 miejsc postojowych. Co znamienne, mają być one powiązane funkcjonalnie nie z samymi budynkami hotelu robotniczego, a z terenami przeznaczonymi na mieszkalnictwo położonymi na północ i zachód od planowanego parkingu. Aktualnie istniejący budynek PSM [...] wzniesiony między innymi na działce [...] (która w przeszłości stanowiła częściowo działkę [...]) jest posadowiony w kierunku przeciwnym (na południe) od istniejących aktualnie garaży. Dyskusyjne ponadto jest i to, czy aktualne usytuowanie budynków garażowych jest wykonaniem pierwotnych zamierzeń o umiejscowieniu parkingu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomimo numeracji [...], garaże są posadowione w bliższym, aniżeli ul. [...], sąsiedztwie ul. [...]. Zgromadzone dokumenty nie odpowiadają na pytanie, dlaczego po 3 latach powrócono do koncepcji lokalizacji c.z.H.R. po zachodniej stronie ul. [...] na nieruchomości nabytej na podstawie aktu notarialnego zbycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sprawę komplikuje fakt, że nieruchomość wywłaszczona została w ciągu 40 lat kilkakrotnie podzielona, w tym również w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w rezultacie czego uzyskano 10 działek gruntu, z których część została sprzedana, część stanowi drogi gminne i powiatowe, część została oddana w użytkowanie wieczyste, a przedmiotowa działka [...] stanowi własność M. P. i jest zabudowana budynkami użytkowymi, podzielonymi na boksy garażowe, udostępnione na podstawie umów dzierżaw osobom trzecim. Organ II instancji przyjął, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ponieważ od samego początku powstania pomysłu realizacji zespołu hoteli robotniczych aż do zakończenia procesu planowania jego powstania nie było mowy o umiejscowieniu w infrastrukturze towarzyszącej hotelom jakichkolwiek garaży w jakiejkolwiek postaci (czy to budowli stałej czy w postaci budowli tymczasowej). Wniosek taki jest logiczną konsekwencją analizy zebranego w sprawie materiału i choć jest on zebrany w sposób chaotyczny, pozwala jednak na ustalenie, że jedynymi planowanymi urządzeniami związanymi z motoryzacją były wiaty dla rowerów i motocykli oraz miejsca postoju (parkingowe). Nie bez znaczenia jest również i to, że rzeczone miejsca postojowe miały służyć nie tylko mieszkańcom hoteli ale i jego obsłudze (planowano, że zatrudnionych na terenie c.z.H.R. będzie ponad 90 osób). W żadnym razie nie miały być to miejsca przechowywania pojazdów. Planowana inwestycja miała polegać na zbudowaniu zespołu hoteli robotniczych. Zgodnie z definicją hotelu robotniczego, umiejscowioną w akcie prawnym w postaci rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płac z 21 września 1960 r. w sprawie warunków zajmowania i opróżniania lokali w hotelach robotniczych (Dz. U. z 1960 r. poz. 274), hotelem robotniczym jest zespół pomieszczeń pozostających w zarządzie uspołecznionego zakładu pracy i przeznaczonych przez ten zakład na wspólne zakwaterowanie - na czas trwania umowy o pracę - pracowników zamiejscowych nie mających możliwości codziennego dojazdu do pracy. Wskazać również należy, że ustawa wywłaszczeniowa w art. 3 ust. 1 stanowiła, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko i wyłącznie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Budowa c.z.H.R. miała na celu zaspokojenie potrzeb przedsiębiorstw państwowych w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości dyspozycyjnych pracowników zatrudnionych w tych przedsiębiorstwach, a nie było celem zakwaterowania w hotelu robotniczym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców. W żadnym razie zatem nie można mówić o tożsamości tych celów, które ponadto należy rozumieć bardzo ściśle. Organ zwrócił przy tym uwagę na istotne różnice pomiędzy celem i genezą zamieszkiwania w hotelu robotniczym a celem jaki został zrealizowany na jednej z pozostałych części nieruchomości (chodzi o budynek mieszkalny PSM "[...]" na działce [...]). P. obydwa budynki służą do realizacji celu mieszkalnego, ale można tak twierdzić, biorąc pod uwagę tylko najwyższy stopień uogólnienia znaczenia tego pojęcia. Cel zamieszkiwania w hotelu robotniczym był i jest funkcjonalnie związany z aktualnym zatrudnieniem osoby mieszkającej w takim budynku. Hotel robotniczy w przeciwieństwie do zwykłego budynku mieszkalnego czy osiedla mieszkaniowego nie może spełniać podstawowej roli przewidzianej dla tych ostatnich, a mianowicie nie może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, ponieważ jest on przeznaczony na pobyt okazjonalny, który kończy się wraz z ustaniem zatrudnienia w zakładzie pracy, w którego zarządzie znajduje się hotel. Celem zakwaterowania w hotelu robotniczym jest po prostu, zgodnie z wyżej wskazaną definicją stworzenie możliwości dojazdu do pracy. Wojewoda zwrócił wreszcie uwagę, że aktualnie miasto zarządza garażami w sposób komercyjny, polegający na udostępnianiu garaży nie tylko mieszkańcom pobliskich bloków ale również osobom zamieszkałym w zupełnie innych miejscach. W ocenie organu II instancji nie wykazano związku funkcjonalnego pomiędzy zamieszkiwaniem na pobliskim osiedlu a korzystaniem z rzeczonych garaży. Zamieszkiwanie w budynku PSM [...] przy ul. [...] nie jest kryterium doboru dzierżawców boksów garażowych, nie wskazuje na to żadne z postanowień umowy dzierżawy, jaką stosuje M. P.. Ponadto z ustaleń poczynionych na podstawie zgromadzonego materiału wynika, że zarówno w roku 2008 jak i 2016 ok. [...] z ogólnej liczby dzierżawców nie mieszka w pobliskim bloku. W ocenie organu II instancji związek funkcjonalny pomiędzy częściami byłej nieruchomości wykorzystywanymi w celach mieszkalnych a częścią stanowiącą działkę [...] został zupełnie zatracony. Biorąc jednocześnie pod uwagę historię związaną z powstaniem rzeczonych garaży nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że w procesie inwestycyjnym brała udział PSM [...] a mimo to do czasu wejścia w życie u.g.n. spółdzielnia nie doprowadziła do uregulowania stanu prawnego na swoją korzyść, czy korzyść inwestorów. Po wejściu w życie przepisów pozwalających na uregulowanie podobnych sytuacji, również nie podjęto żadnych kroków w tym celu. Całokształt okoliczności związanych z losem prawnym zajętej pod garaże nieruchomości nie pozwala na inny wniosek jak ten, że bezczynność PSM "[...]" i być może zaniechania inwestorów garaży, nie mogą obciążać negatywnymi konsekwencjami byłych właścicieli i ich spadkobierców. Jeżeli chodzi o zarzuty podniesione przez M. P., należy ocenić je jako chybione i całkowicie bezzasadne. Podkreślana okoliczność, że teren przedmiotowej działki został zagospodarowany zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1987 r. i że budowa garaży spełnia wymogi legalności może mieć znaczenie jedynie dla oceny sytuacji w kontekście prawa budowlanego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że odwołano się do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] grudnia 1984 r., który dotyczy budynku mieszkalnego.. Z faktu orzeczenia braku zwrotu działki [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym PSM "[...]" i zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie można sądzić o realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Odnosząc się zarzutów dzierżawców podniesiono, że zaniechanie organu w zakresie obowiązku powiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny aniżeli przyświecający wywłaszczeniu, nie może obciążać w sposób negatywny osób wnioskujących o zwrot nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu braku wyjaśnienia czy nie ma w sprawie zastosowania art. 204, art. 207 ora art. 211 u.g.n. wskazano, że termin zawity roszczeń spółdzielni użytkujących nieruchomości Skarbu Państwa czy gminy, przewidziany dyspozycją art. 204 ust. 5, upłynął ponad 20 lat temu. Nawet jeżeli przyjąć, że taki wniosek był złożony, przepisy o prowadzeniu ksiąg wieczystych przewidują umieszczenie wzmianki o wpływie jakiegokolwiek wniosku czy ostrzeżenia związanego ze stanem prawnym nieruchomości dla której prowadzi się księgę wieczystą. Treść księgi wieczystej nie pozostawia żadnych wątpliwości dlatego nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że istnieją jakiekolwiek roszczenia PSM "[...]" i by były one choćby w najmniejszym stopniu uprawdopodobnione To samo dotyczy zarzutu pominięcia w rozważaniach dyspozycji art. 207 u.g.n. Roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości powinno być ujawnione w księdze wieczystej i mało prawdopodobne jest to, że przez 20 lat osoba, która ma interes prawny w uzyskaniu użytkowania wieczystego nie ujawniła swojego roszczenia w odpowiedni sposób. Trzeci zarzut w tym zakresie, dotyczący problematyki zastosowania art. 211 u.g.n. również należało ocenić jako całkowicie bezpodstawny. Zgodnie bowiem z brzmieniem ust. 3 tego przepisu, wniosek najemcy o nabycie garażu wybudowanego przed 1990 r. na własność mógł być zgłoszony do dnia [...].12.2000 r. Analiza dokumentów umów dzierżaw zgromadzonych w sprawie prowadzi do ustalenia, że gros z nich było zawartych w roku 1997. Oznacza to, że już w tej dacie żaden inny podmiot, aniżeli dzierżawcy nie był ani użytkownikiem nieruchomości ani jej posiadaczem. Żaden z dzierżawców nie podniósł podczas szesnastoletniego postępowania w niniejszej sprawie żadnego udowodnionego zarzutu opartego o tę przesłankę. Podobnie za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia, braku zapewnienia udziału w postępowaniu PSM "[...]" oraz konieczności zwrotu nakładów. Wojewoda uznał jako aktualny i pełnowartościowy dowód w sprawie przedstawiony operat szacunkowy oraz wskazał, ze konieczność wydania orzeczenia reformatoryjnego wynikała z faktu, że jedna z wnioskodawczyń, w trakcie postępowania zmieniła nazwisko powracając do nazwiska panieńskiego oraz stwierdzonych nieścisłości dotyczących ustalonego odszkodowania. Skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosło Miasto P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1217/17) oraz grupa 62 dzierżawców garaży położonych na nieruchomości objętej zwrotem reprezentowanych przez radcę prawnego M. N. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1217/17). Postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II Sa/Po 1217/17. Miasto P. zarzuciło skarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz naruszenie art. 7, art. 28 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. Na podstawie tak wywiedzionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 01 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Miasta organy wadliwe przyjęły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany – gdyż nastąpiła jego modyfikacja, a teren został zagospodarowany na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1987 r., na mocy której zatwierdzono plan realizacyjny. Jak podkreślono, postanowienia decyzji lokalizacyjnych często odbiegały od ustaleń planów miejscowych. Zwrócono również uwagę, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż wybudowane garaże są murowane, a co więcej ich zwrot podważałby zaufanie właścicieli garaży do poprawności działań organów samorządowych, które wydały pozwolenie na budowę i zatwierdziły zmodyfikowany plan realizacyjny. M. podniosło wreszcie, że w decyzji wadliwie określono strony postępowania, na dowód czego przekazano aktualną listę dzierżawców. W skardze wniesionej przez radcę prawnego M. N. podniesiono z kolej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, podczas gdy nie ustalono przez organy administracji treści planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania tereny inwestycji zatwierdzonego decyzją z dnia 28 maja 1975 r.; naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dla przedmiotowej nieruchomości nigdy nie rozpoczęto realizacji celu publicznego; naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieustaleni stron postępowania; naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że choć w akcie notarialnym wskazano, że jako przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości określono budowę c.z.R.H., to jednak w toku prowadzonego postępowania nie ustalono treści planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, co ma kluczowe znaczenie w sprawie. Zakwestionowano również prawidłowość ustalenia wszystkich stron postępowania oraz podniesiono, że wadliwie organy uznały, że realizacja garaży nie może być uznana za realizację miejsc parkingowych i stanowi w istocie jedynie modyfikację celu wywłaszczenia, co powoduje, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, który zaskarżoną decyzją orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz I. D. [...] części, L. F. [...] części, C. K. [...] części, B. B. [...] części, H. M. [...] części, M. P. [...] części, B. S. [...] części nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 5889 m2 (część dawnej działki nr [...]) dla której Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz orzekł w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. odszkodowania. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Równocześnie, stosownie do treści art. 137 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, Baza NSA). Analiza akt sprawy oraz wniesionych skarg wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny określony w akcie notarialnym, a więc czy przedmiotowa działka stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie został spełniony w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W tym miejscu należy podkreślić, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, Baza NSA). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976 r. zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym przed notariuszem L. C., troje współwłaścicieli nieruchomości: S. B., K. B. i M. D. zbyło na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. poz. 64) część nieruchomości dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...] stanowiącą działkę o nr [...] o powierzchni 2.4421 ha, położoną przy ul. [...] narożnik ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z brzmieniem § 3 umowy okazano przy zawarciu umowy decyzję nr [...] Urzędu Dzielnicowego P. - Stare M. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji pod budowę centralnego zespołu Hoteli Robotniczych (dalej "c.z.R.H.") przy ul. [...] oraz oświadczono, że sprzedawana działka położona jest na terenie tej inwestycji. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zgromadzony w sprawie i wyczerpująco opisany w decyzji organu II instancji materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu hoteli robotniczych nie został zrealizowany. Bezspornie, czego nie kwestionują również skarżący, ulokowanie tej inwestycji obejmowało teren, który dzisiaj stanowi między innymi działkę nr [...]. Był to plan realizowany przez P[...] Zjednoczenie Budownictwa Przemysłowego. Ustalenia, poczynione w tym zakresie, oparte na analizie planu zabudowy, począwszy od planu zbudowania jednego budynku, poprzez koncepcję budowy trzech budynków po 300 miejsc każdy, skończywszy na planie budowy czterech budynków ze wspólnym dla nich budynkiem stołówki i zaplecza socjalnego, umiejscowionego w budynku hotelu centralnego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Co więcej nie został zrealizowany na żadnej z działek, powstałych z podziału wywłaszczonej nieruchomości będących do tej pory przedmiotem rozstrzygnięć. Pierwotnie inwestorem i występującym o wyznaczenie lokalizacji inwestycji było Zjednoczenie Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego, a następnie projekt został przejęty przez [...] Biuro Projektowo – Badawcze Budownictwa Przemysłowego we W. (jednostka nadrzędna zjednoczenia). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w na przestrzeni lat istniały dwie koncepcje dotycząc lokalizacji c.z.R.H. – pierwsza, po stronie zachodniej ul. [...] (numeracja nieparzysta pod 13), druga po wschodniej stronie ul. [...] (numeracja parzysta pod 16), przy czym Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z roku 1976 dotyczyło pierwszej z nich, przy czym w każdej z lokalizacji hotelowi/hotelom miała towarzyszyć odpowiednia infrastruktura w postaci zieleni, terenów rekreacyjnych (boiska) ciągów komunikacyjnych i parkingów. Jeżeli chodzi o zamierzenia w zakresie komunikacji i związaną z tym kwestię postoju pojazdów nigdy w żadnym z planów nie było mowy o budowie garaży. W pierwszej wersji przewidziano od strony ul. [...] parking na 30 miejsc postojowych oraz kolejne miejsca parkingowe, których ilość zależała od powierzchni zabudowy oraz przewidywanej rzeczywistej ilości miejsc hotelowych. Jeżeli chodzi o inne ustalenia w odniesieniu do pojazdów, przewidziano jedynie wiatę do przechowywania jednośladów. Sytuacja zmienia się nieco po wkroczeniu do sprawy WPB-BBP, gdy w dokumencie z [...] marca 1973 r. pt. "Informacja warunkach możliwościach i warunkach realizacji inwestycji dla [...] Biura Projektowo – o Badawczego Budownictwa Przemysłowego W., ul. [...] nr [...]". jest mowa o parkingu na 170 miejsc postojowych. Miały przy tym być one powiązane funkcjonalnie nie z samymi budynkami hotelu robotniczego, a z terenami przeznaczonymi na mieszkalnictwo położonymi na północ i zachód od planowanego parkingu. Autorzy wniesionych skarg nie kwestionują powyższych ustaleń, wywodzą jednakże, że po pierwsze, w sprawie konieczne było uzyskanie planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, do którego odwołano się w akcie notarialnym, a po drugie realizacja garaży musi zostać uznana za modyfikację celu wywłaszczenia, obejmującego również budowę miejsc postojowych. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że brak uzyskania planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, pomimo podejmowanych przez organy w toku prowadzonego starań, nie stanowił przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwala jasno określić cel wywłaszczenia – budowę c.z.R.H., co obejmowało również budowę miejsc postojowych. Jeżeli chodzi natomiast o przyjęcie możliwości uznania budowy garaży za modyfikację celu wywłaszczenia, wskazać należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, Baza NSA). Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zagospodarowanie terenu, w tym również budowa miejsc postojowych wiązała się z realizacją celu wywłaszczenia, czy budową c.z.R.H. Miejsca parkingowe musiały być bowiem funkcjonalnie związane z działalnością tych obiektów zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. W ocenie Sądu nie oznacza to jednakże, aby budowa garaży stanowiła o realizacji zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że budową c.z.R.H. nigdy nie doszła do skutku, a co więcej w jego planach nigdy nie wskazywano na konieczność budowy garaży. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że jedynymi planowanymi urządzeniami związanymi z motoryzacją były wiaty dla rowerów i motocykli oraz miejsca postoju (parkingowe), które miały służyć nie tylko mieszkańcom hoteli ale i jego obsłudze (planowano, że zatrudnionych na terenie c.z.H.R. będzie ponad 90 osób). Po drugie, za mało prawdopodobne uznać należy rozpoczęcie inwestycji od budowy garaży, co jest o tyle istotne, w toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowe garaże nie są funkcjonalnie połączone z żadną działką, a Miasto zarządza garażami w sposób komercyjny, polegający na udostępnianiu garaży nie tylko mieszkańcom pobliskich bloków ale również osobom zamieszkałym w zupełnie innych miejscach. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono związku funkcjonalnego pomiędzy zamieszkiwaniem na pobliskim osiedlu a korzystaniem z rzeczonych garaży, co oznacza, że zamieszkiwanie w budynku PSM [...] przy ul. [...] nie jest kryterium doboru dzierżawców boksów garażowych. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że nie doszło zatem w niniejszej sprawie do modyfikacji celu wywłaszczenia rozumianej jako modyfikację inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru, a co za tym idzie rację mają organy administracji publicznej przyjmując, że w niniejszej sprawie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Odnosząc się do podnoszonej na etapie skargi okoliczności, że na podstawie ostatecznej decyzji zrealizowane zostały budynki garażowe, co wywołało nieodwracalne skutki, a zwrot nieruchomości może prowadzić do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być również trwałość zagospodarowania tj. taki stan, w którym przedmiotowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie daje się usunąć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/05, Baza NSA). Orzecznictwo nie jest w tym zakresie konsekwentne, szereg sądów nie podziela tego poglądu przede wszystkim dlatego, że mająca rangę konstytucyjną zasada zwrotu nie może, doznawać wyjątków wyprowadzanych w drodze interpretacji. Również w późniejszych w stosunku do powyższego wyroku NSA w sprawie I OSK 623/05 orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzały, że art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 zawierają normy bezwzględnie obowiązujące i muszą być interpretowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10, Baza NSA). Przepisy te nie wprowadzają innych przesłanek zwrotu niż wskazane w art. 137 u.g.n. i żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1020/08, Baza NSA). Wskazuje się wręcz, że w żadnym przypadku podstawą odmowy nie jest trwałe zagospodarowanie terenu, inne niż zgodne z celem wywłaszczenia. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 219/08, iż stosownie do przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy. Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przechodząc do ostatniego zarzutu jakim jest braku zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania, wskazać należy, że kwestia powyższa została szeroko omówiona w treści decyzji organu II instancji, gdzie wskazano, że pomimo podejmowanych starań niemożliwe było pełne ustalenie wszystkich stron postępowania, w szczególności z uwagi na brak współdziałania ze strony Miasta. Sąd wskazuje, że powyższa argumentacja jest wadliwa, gdyż przed wydaniem decyzji Wojewoda nie zwrócił się o przesłanie aktualnej listy dzierżawców garaży, co w ocenie Sądu powinien był uczynić. Jednakże naruszenie powyższe nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że w przypadku braku zapewnienia uczestnictwa przez wszystkie strony postępowania, jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast inne podmioty (w niniejszej sprawie Miasto oraz dzierżawcy garaży) nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. P. Daniel. Naruszenie przepisów postępowania jako przesłanka uchylenia decyzji lub postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyyjnym, Warszawa 2016, s. 311 – 312). Podkreślić bowiem należy, że regulacja zawarta w art. 147 K.p.a. ma ten skutek, że to od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie czy podniesie ona zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Dlatego też w orzeczeniach sądów administracyjnych zaczęto przyjmować, że uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest możliwe jedynie w przypadku ujawnienia się woli pominiętej w toku postępowania strony. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, Nr 2, poz. 23, wyjaśniono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bez uprzedniego ujawnienia takiej woli przed dany podmiot. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.