II SA/Po 1218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", nakazał B. K., będącej właścicielem nieruchomości położonej w (...), przyłączenie powyższej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu (...) października 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji nakazującej B. K., będącej właścicielem nieruchomości położonej w (...), przyłączenie powyższej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Podczas jego trwania przeprowadzono w dniu (...) października 2013 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że pomimo istnienia od 2011 r. w pasie drogowym sieci kanalizacyjnej, B. K. posiada na swojej nieruchomości zbiornik na ścieki. W toku postępowania organ I instancji uzyskał również od Zakładu Komunalnego informację, że B. K. została pisemnie poinformowana o zakończeniu budowy instalacji sanitarnej oraz o konieczności wybudowania przez nią instalacji przyłączeniowej umożliwiającej zrzut ścieków z budynku mieszkalnego do sieci kanalizacyjnej poprzez przydomową przepompownię, która zostanie dostarczona i zainstalowana przez inwestora sieci kanalizacyjnej. W tych okolicznościach faktycznych Wójt uznał, że spełnione zostały warunki, o jakich mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uzasadniające zobowiązanie B. K. do przyłączenia nieruchomości położonej w (...) do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pismem z dnia (...) listopada 2013 r. B. K. podnosząc, że nie wyraża zgody na podłączenie do sieci kanalizacyjnej na przedstawionych jej warunkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, co powoduje, że niemożliwe jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach faktycznych postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminu rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowaodministracyjnej w dniu 13 stycznia 2015 r. skarżąca podniosła, że zakwestionowała decyzję organu I instancji z powodu wysokości opłat i braku gwarancji ich utrzymania w przyszłości. Równocześnie wyjaśniła, że decyzja z dnia (...) listopada 2013 r. została jej doręczona za pośrednictwem poczty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy K. nakazującej B. K., będącej właścicielem nieruchomości położonej w (...), przyłączenie powyższej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego terminów załatwienia sprawy sam w sobie nie może przesądzać o zasadności skargi, a w konsekwencji skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Długość postępowania odwoławczego nie ma bowiem wpływu na merytoryczną część rozstrzygnięcia. Stąd, w ramach niniejszego postępowania zobowiązany był do ustalenia, czy wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji z uwagi na stwierdzone braki w materiale dowodowym, odpowiada prawu. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. I tak, stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została więc powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy byłaby niemożliwa z uwagi na znaczące braki w zebranym materiale dowodowym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ewentualne stwierdzenie braków w materiale dowodowym nie zawsze będzie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wyrazem kompromisu pomiędzy wymogami płynącymi z jednej strony, z zasady dwuinstancyjności, z drugiej zaś z zasady szybkości i prostoty postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007, Nr 4, s 16). Zastosowanie art. 136 K.p.a. jest ograniczona jedynie do tych przypadków, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że przepis art. 136 kpa musi być interpretowany łącznie z przepisem art. 138 § 2 kpa, który określa, kiedy organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpoznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 559/11, Baza NSA). Uzupełnienie materiału dowodowego zostało więc ograniczone jedynie do sytuacji, gdy zastosowanie art. 136 K.p.a. nie będzie prowadziło do naruszenia normy określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Ścisły związek, pomiędzy art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. powoduje, że obowiązkiem organu odwoławczego uchylającego decyzją organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania jest nie tylko wskazanie wadliwości przeprowadzonego postępowania ale i przedstawienie powodów, dla których niemożliwe było zastosowanie przez niego art. 136 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, Baza NSA). A więc w przypadku dostrzeżenia braków w zgromadzonym materiale dowodowym i uchyleniu na tej podstawie decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, na organie odwoławczym spoczywa owiązek wskazania, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że ewentualne uzupełnienie dowodów na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie przepisu art. 136 K.p.a. bądź art. 138 § 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak w aktach sprawy organu I instancji potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji – Wójta Gminy K. z dnia (...) listopada 2013 r., powoduje, że niemożliwe jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu brak powyższy, choć ma istotne znaczenie z punktu procesowego, nie stanowi jednak okoliczności, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie jest to bowiem naruszenie przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy przez organ I instancji, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy byłaby niemożliwa z uwagi na znaczące braki w zebranym materiale dowodowym. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnień przyznanych mu w ramach art. 136 K.p.a. i wezwać organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy lub też ewentualne wezwać skarżącą do wskazania, kiedy odebrała decyzję organu I instancji. Niezależnie od powyższej wadliwości prowadzonego postępowania, polegającego na wadliwym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., wskazać należy, że analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu (...) listopada 2013 r., natomiast odwołanie zostało wniesione przez skarżąca osobiście w dniu (...) listopada 2013 r. (prezentata na odwołaniu – k. 8 akt administracyjnych organu II instancji). Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że skarżącą otrzymała decyzję tego samego dnia, co jest mało prawdopodobne, gdyż zgodnie z adnotacją na decyzji organu I instancji decyzja powyższa została wysłana pocztą i w ten też sposób została doręczona skarżącej (oświadczenie złożone podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 stycznia 2015 r.), to złożone w siedzibie organu w dniu (...) listopada 2013 r. odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Tym samym bezpodstawne są twierdzenia organu odwoławczego, że brak potwierdzenia odebrania decyzji nie pozwala określić, czy został dochowany termin do wniesienia odwołania. Okoliczności sprawy przesądzają bowiem, że termin do wniesienia odwołania został przez skarżącą dochowany i nie ma potrzeby udokumentowania powyższej okoliczności w aktach sprawy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotową decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznej oceny wniesionego odwołania. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.