II SA/Po 122/25

Dnia 18 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: specjalista Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 roku sprawy ze sprzeciwu P. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw P. B. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 7 stycznia 2025 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 18 listopada 2024 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowo-magazynowy na działce nr ew. [...] w S. K.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. baza CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Z inicjatywy M. G. i Ł. G. (zwanych dalej "inwestorami") toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Obecnie działka inwestorów jest zabudowa – stoi tam budynek mieszkaniowy jednorodzinny oraz budynek garażowy. Inwestorzy chcą zmienić sposób użytkowania tego garażu na charakter usługowo-magazynowy. Wniosek inicjujący to postępowanie wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 11 września 2024 r. Stroną postępowania w tej sprawie jest także skarżący, który od samego początku neguje zaplanowaną inwestycję. Krytyka skarżącego sprowadza się do tego, że budynek garażowy już od dwóch lat jest użytkowany w sposób niezgodny z prawem. Odbywa się tam obróbka skrawaniem przez 12 godzin każdego dnia. Burmistrz wezwał inwestorów do sprecyzowania, którego budynku dotyczy sprawa, wyjaśnienia funkcji planowanego obiektu i określenia tego, co będzie wykonywane w jego wnętrzu, a także przedstawienia sposobu komunikacji. Inwestorzy wyjaśnili, że zamierzają przekształcić budynek garażowy w budynek usługowo-magazynowy z częścią socjalną i biurową. Dzięki zainstalowanej wewnątrz budynku tokarce i frezarce, będą tam regenerowane części np. maszyn. Części te będą magazynowane do czasu odbioru przez klientów. Na zlecenie Burmistrza, urbanista przygotował projekt decyzji administracyjnej. Projekt ten zakładał odmowę ustalenia warunków zabudowy. Do projektu decyzji dołączono analizę urbanistyczną, z której wynika, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Decyzją z dnia 8 listopada 2024 r., nr [...], Burmistrz odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy działalności usługowej, jaka ma być prowadzona wewnątrz budynku objętego właśnie rozpoznanym wnioskiem, a nie produkcyjna, względem której toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] - decyzja z dnia 12 sierpnia 2024 r. o numerze [...] Mimo tego, inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty decyzją według ewidencji stanowi [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,2198 ha. Gruntów rolnych o tak wysokiej klasie nie można przeznaczyć pod zabudowę. Burmistrz wskazał wymagania, jakie trzeba spełnić, aby takie grunty zostały przeznaczone pod zabudowę, ale inwestycja nie spełnia żadnego z nich. Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika – J. K. – wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Inwestorzy podnieśli, że niniejsza sprawa została wywołana decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która nałożyła na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Inwestorzy zasygnalizowali, że Burmistrz nie przeprowadził uzgodnień projektu decyzji z uwagi na odmowny jej charakter. Nie ma takiego przepisu, który zwalniałby organ administracji publicznej z obowiązku przeprowadzenia uzgodnień. Burmistrz powinien dokonać uzgodnień z właściwym miejscowo starostą, który wypowie się o możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na zaplanowane przez inwestorów cele. Decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w toku postępowania administracyjnego wpłynęło wiele pism od sąsiadów, którzy uważają, iż obiekt budowlany objęty wnioskiem inwestorów już jest użytkowany na cele do tego nie przeznaczone. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , organ I instancji w ogóle nie pochylił się nad tym. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłych zamierzeń, a nie dla istniejących. Burmistrz powinien ustalić, czy rzeczywiście sprawa jest wywołana decyzją organu nadzoru budowlanego. Jeśli tak nie jest, a doszło do zmiany użytkowania budynku, to postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu pochodzącego z organu nadzoru budowlanego, świadczącego o toczącym się postępowaniu naprawczym, a mimo to budynek garażowy już jest użytkowany na cele usługowe, co nie powinno mieć miejsca, jeżeli jest to działanie w trybie zwyczajnym. Ubocznie, Kolegium wskazało, że z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika obowiązek ustalenia obszaru analizowanego w odległości nie mniej niż 50 m i nie więcej niż 200 m, a Burmistrz uczynił to na poziomie 300 m. Jest to działanie nieprawidłowe. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżący stwierdził, że Burmistrz prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji inwestorzy nie przedstawili orzeczenia organu nadzoru budowlanego uzasadniającego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już istniejącej. Burmistrz nie miał obowiązku poszukiwania takiego dokumentu. Poza tym skarżący zgodził się z tezą, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 122/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał niniejszą sprawę do rozpoznania na rozprawie. Pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. skarżący stwierdził, że działanie inwestorów jest pozorne. Chcą oni doprowadzić do zalegalizowania swojej nielegalnej działalności. Na rozprawę w dniu 18 czerwca 2025 r. stawił się skarżący. Podczas rozprawy zeznał, że podtrzymuje swój sprzeciw. Dodał, że toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, ale jemu odmawia się statusu strony postępowania. Skarżący nie zgadza się na prowadzenie tak uciążliwej działalności, jaką prowadzą inwestorzy. Pozorują oni brak prowadzenia jakiejkolwiek działalności, ale hałas jest słyszalny przez 12 godzin dziennie. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") [art. 64e p.p.s.a.], nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Burmistrza z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce istotne naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestorów. Swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło o to, że Burmistrz miał nie ustalić okoliczności związanych z powodem wszczęcia tego postępowania. Niezrozumiałe jest dla tut. Sądu twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że Burmistrz nie zbadał kwestii domniemywanego postępowania naprawczego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. To przecież w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest mowa o konkretnej decyzji administracyjnej (wspomnianej z daty i numeru) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Co więcej, również inwestorzy w odwołaniu od decyzji Burmistrza potwierdzili fakt wydania takowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że dalsze ustalenia w tej sprawie wymagają wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż samodzielne ustalenia prowadziłyby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jest to wręcz dalece błędne założenie. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło zapytać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czy rzeczywiście została wydana decyzja o uzyskanie projektu budowlanego zamiennego dla ww. inwestycji. Ustalenia w tej materii pozwoliłyby dalej na wydanie decyzji merytorycznej. Gdyby organ nadzoru budowlanego potwierdził, że uzyskanie warunków zabudowy wynika z wydanej przez niego decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby badać sprawę pod względem merytorycznym. Gdyby ten sam organ zaprzeczył wydaniu decyzji, sprawa byłaby bezprzedmiotowa z uwagi na to, że budynek inwestorów już jest użytkowany inaczej, niż powinien, a warunki zabudowy ustala się tylko dla przyszłych inwestycji. Błędny okazał się sposób myślenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Skoro Burmistrz dostrzegł istnienie decyzji organu nadzoru budowlanego, to oczywistym jest, że zmiana użytkowania budynku garażowego musiała nastąpić przed wydaniem tej decyzji. Teraz istotne jest, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, a drogą do tego jest uzyskanie projektu budowlanego zamiennego. To zaś również wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Również końcowa uwaga poczyniona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieuzasadniona. Skoro zdaniem Kolegium, Burmistrz wyznaczył zbyt szeroki obszar analizowany i wziął pod uwagę więcej obiektów budowlanych niż powinien, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze "odrzuciło" z tego zbioru te obiekty, które nie powinny się znaleźć w analizie. Organ II instancji mógłby wówczas dokonać ponownych przeliczeń wszystkich wskaźników zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej zasadności sprzeciwu od decyzji. Organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla skarżącej zwrot kosztów w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia istnienia decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji, której kształt już jest dostrzegalny.