II SA/Po 1226/13

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art.7, art. 8 ust.1 pkt 1, art. 11, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie (zwrot) kosztów zakupu: żywności w łącznej kwocie (...) zł, zakupu obrusu w wysokości (...) zł, prasy w wysokości (...) zł, doładowania do telefonu w łącznej wysokości (...) zł, biletu do kina w wysokości (...) zł, nasion do sadzenia pomidorów w wysokości (...) zł, roweru w wysokości (...) zł, opłacenia kosztów sądowych w wysokości (...) zł, zakupu płyty muzycznej w wysokości (...) zł, latarki w wysokości (...) zł, żarówki w wysokości (...) zł oraz pomocy w formie zasiłku na sfinansowanie wyjazdu rekreacyjnego nad morze w wysokości (...) zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskami z dnia (...) lutego 2013 r., (...) lutego 2013 r., (...) lutego 2013 r., (...) lutego 2013 r. oraz (...) lutego 2013 r. K. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznania zasiłku celowego na zakup opisanych powyżej towarów i usług. Prowadząc postępowanie administracyjne ustalono, że wnioskodawca nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości (...) zł. Dalej Prezydent wyjaśnił, że K. K. zamieszkuje w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec W. K. Domek posiada jeden pokój, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta oraz strych. Do altany doprowadzony jest prąd. Na okres zimowy odcinany jest dostęp do bieżącej wody. Klient podczas wywiadu oświadczył, iż z pitnej wody korzysta u ojca. Altana jest czysta i zadbana i nie wymaga remontu. Następnie organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi (...) zł dla osób samotnie gospodarujących. Dochód K. K. nie przekracza tak określonego kryterium. Dalej Prezydent wskazał, że w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. przyznano mu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w okresie od dnia (...) lutego 2013 r. do (...) kwietnia 2013 r. w wysokości (...) zł miesięcznie. Ponadto K. K. ma przyznany, decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości (...) zł (na okres od lutego do kwietnia 2013 r.). Łącznie otrzymuje zatem (...) zł. Wskazując na powyższe okoliczności Prezydent stanął na stanowisku, że udzielone K. K. wsparcie pieniężne w formie jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej stosownie art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Ośrodki te, rozdzielając środki, powinny kierować się tym, czy dana osoba ubiegającą się o pomoc społeczną ze względu na brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość jest w stanie egzystować bez udzielenia jej pomocy. Prezydent wyjaśnił, że wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej na zwrot kosztów doładowanie do telefonu, kosztów sadowych, zakupu latarki oraz roweru nie mogą być traktowane jako zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych. W istocie, mogłyby być one realizowane w ramach przyznanego wnioskodawcy zasiłku celowego. Z kolei w kwestii prośby o pokrycie kosztów zakupu żywności organ stanął na stanowisku, że K. K. powinien koszty te pokryć ze środków otrzymanych na podstawie decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r., o zasiłku celowym na żywność w wysokości (...) zł. Dodatkowo, w przypadku kosztów sądowych wnioskodawca miał możliwość wystąpienia do sądu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ich poniesienia. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że uwzględniając trudną sytuację życiową K. K. decyzją z dnia (...) marca 2013 r., przyznano mu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości (...) zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu leków oraz w wysokości (...) zł na zwrot kosztów zakupu odzieży. Kolejną decyzją z dnia (...) marca 2013 r. organ przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości (...) zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu ręczników. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej K. K. w przedmiotowej sprawie była okoliczność, że wnioskował on o przyznanie pomocy w większości na cele, które nie mogą być uznane za niezbędna potrzebę życiową osób i rodzin. Organ wyjaśnił następnie, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Zdaniem Kolegium ewolucja pomocy społecznej wskazuje na zmianę oceny niezbędnych potrzeb, co związane jest m.in. z podnoszeniem standardu życia. Początkowo udzielanie wsparcia sprowadzało się do zapewnienia minimum biologicznego, które z czasem zostało wyparte przez minimum socjalne. Przez długi czas dobroczynność, a później opieka społeczna udzielały pomocy po to, by przeżyć, a nie godnie żyć, zaś niezbędne potrzeby bytowe traktowane były jako absolutne minimum konieczne do egzystencji. Zmiany polityki społecznej i regulacji prawnych, wzbogacanie katalogu świadczeń i podnoszenie ich wartości wpłynęły na zmianę sposobu interpretowania niezbędnych potrzeb świadczeniobiorców. Jednym z kryteriów tej interpretacji powinno być obecnie stworzenie warunków do godnej egzystencji. Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Kolegium podkreśliło, że w pierwszej kolejności skupiło się na grupie potrzeb wymienionych we wnioskach skarżącego, które mogą być uznane za potrzeby niezbędne. W sprawie zgłaszanej potrzeby w zakresie zasiłku na żywność Prezydent wskazał, że K. K. otrzymuje pomoc na ten cel, w wysokości po (...) zł miesięcznie. Są to zatem środki wystarczające na zaspokojenie tej potrzeby. K. K. miał również przyznany na okres od (...) lutego 2013 r. do (...) kwietnia 2013 r. zasiłek okresowy w wysokości (...) zł miesięcznie. Odnosząc się do pozostałych wnioskowanych potrzeb, Kolegium stwierdziło, że żadna z nich nie jest niezbędną potrzebą bytową, a tylko na zaspokojenie takich potrzeb może być przyznany zasiłek celowy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie (zwrot) kosztów zakupu: żywności w łącznej kwocie (...) zł, zakupu obrusu w wysokości (...) zł, prasy w wysokości (...) zł, doładowania do telefonu w łącznej wysokości (...) zł, biletu do kina w wysokości (...) zł, nasion do sadzenia pomidorów w wysokości (...) zł, roweru w wysokości (...) zł, opłacenia kosztów sądowych w wysokości (...) zł, zakupu płyty muzycznej w wysokości (...) zł, latarki w wysokości (...) zł, żarówki w wysokości (...) zł oraz pomocy w formie zasiłku na sfinansowanie wyjazdu rekreacyjnego nad morze w wysokości (...) zł. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Zauważyć również należy, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 powołanej powyżej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że na okres przypadający na miesiąc luty – marzec 2013 r., a więc kiedy organ rozstrzygał o wnioskach skarżącego będących przedmiotem tej sprawy (K. K. wystąpił o pomoc wnioskami złożonymi w lutym 2013 r.) K. K. przysługiwał zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia wysokości (...) zł miesięcznie przyznany decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., na okres od dnia (...) lutego 2013 r. do (...) kwietnia 2013 r. w wysokości (...) zł miesięcznie. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. przyznano mu zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości (...) zł (na okres od lutego do kwietnia 2013 r.). Ponadto decyzjami z dnia (...) marca 2013 r., przyznano mu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości (...) zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu leków, w wysokości (...) zł na zwrot kosztów zakupu odzieży oraz w wysokości (...) zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu ręczników. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że w okresie, w którym K. K. wystąpił z wnioskami oraz w którym wydano zaskarżoną w tej sprawie decyzję, korzystał on z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności, a pomoc ta była pomocą wystarczającą w świetle jego potrzeb i możliwości. Co więcej, w udzielono skarżącemu także dodatkowych środków na ważne bieżące potrzeby (leki, odzież). Podkreślić trzeba, że część otrzymanych świadczeń miało charakter stały, w szczególności stanowiły istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Podzielić należy stanowisko organów administracji, że część świadczeń, o jakie wystąpił skarżący, nie mieściło się w zakresie potrzeb niezbędnych, w każdym razie oceniając je z perspektywy sytuacji skarżącego. W szczególności do takich potrzeb nie zaliczają się: doładowanie telefonu, zakupu biletu do kina, nasion do sadzenia pomidorów, roweru, opłacenia kosztów sądowych, zakupu płyty muzycznej, latarki, żarówki czy też pomocy w formie zasiłku na sfinansowanie wyjazdu rekreacyjnego nad morze w wysokości. Sąd potrzeb tych oczywiście nie deprecjonuje, jednak zgadza się z organami, że powinny być one finansowane ze środków finansowych, jakie skarżący regularne otrzymuje (zwłaszcza zasiłku okresowego). Nie zachodziły również podstawy do przyznania skarżącemu dodatkowej pomocy na żywność. W tym miejscu trzeba podkreślić, że wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Jak wskazano, organ - oceniając sytuację materialną danej osoby - może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku K. K. pomoc wspierająca go realizowana jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznania określonej kwoty pieniężnej. Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę, że pomoc stała otrzymywana przez K. K. na przestrzeni kilku miesięcy poprzedzających i następujących po dacie zaskarżonej decyzji, wynosi (...) zł (nie biorąc pod uwagę przyznawanych dodatkowo zasiłków celowych), a więc stanowi kwotę wyższą, aniżeli kryterium dochodowe w ogóle uprawniające do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Nie jest to oczywiście przesłanka negatywna przyznania świadczeń, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie wsparcie ustawodawca uznaje za wystarczające. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.