II SA/Po 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z 19 marca 2024 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") odmówił D.G. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości, zasiłku celowego na żywność w kwocie [...]zł, na opłatę energii elektrycznej w wysokości [...] zł, opłatę wody w wysokości [...] zł, opłatę gazu w wysokości [...] zł oraz opłacenie podatku od nieruchomości w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek w powyższym zakresie złożony został w dniu 19 lutego 2024 r. Z kolei w wyniku przeprowadzonego 6 marca 2024 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym, który jest współwłasnością z rodziną. Od 28 listopada 2023 r. otrzymuje zaliczkę na poczet emerytury, w styczniu 2024 r. wysokość świadczenia do wypłaty wyniosła [...] zł, a w lutym 2024 r. (według oświadczenia) wnioskodawczyni otrzymała [...] zł, ponieważ emerytura pomniejszona została o zasiłek przyznany decyzją z 12 grudnia 2023 r. (znak: [...]). Organ pierwszej instancji podkreślił, że wnioskodawczyni będzie od kwietnia 2024 r. otrzymywała świadczenie w pełnej kwocie. Dalej Prezydent ustalił, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (wynoszące [...] zł), wobec czego nie występują przesłanki do przyznania zasiłku stałego. Organ ustalił, że suma wydatków wnioskodawczyni wynosi [...] zł, przy czym nie obejmuje ona wskazanej raty kredytu konsumpcyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie, ponieważ nie należy ona do podstawowych potrzeb. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że podatek od nieruchomości można opłacać w ratach, a ponadto biorąc pod uwagę, że współwłaścicielem nieruchomości jest siostrzenica wnioskodawczyni, powinna ona partycypować w kosztach związanych z jej utrzymaniem. Z kolei w zakresie przejęcia zobowiązań z tytułu zużycia prądu, gazu lub wody Prezydent zauważył, że byłoby to sprzeczne z celami pomocy społecznej. Nie można bowiem przyjąć, by ich uregulowanie służyło przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie pokonać. Zdaniem organu pierwszej instancji D.G. nie przysługuje także specjalny zasiłek celowy, a ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego – również zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy na zakup żywności. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez wnioskodawczynię, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") decyzją z 2 grudnia 2024 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, z kolei za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, przy czym nie mają na powyższe wpływu zobowiązania wobec osób trzecich, a także miesięczne wydatki. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż wniosek złożony został w dniu 16 lutego 2024 r., to prawidłowo Prezydent poczynił ustalenia dotyczące dochodu strony z miesiąca stycznia 2024 r. Przekracza on wskazane kryterium dochodowe. Wnioskodawczyni nie kwalifikuje się więc do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Kolegium nie doparzyło się również spełniania w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza odstępstwo od spełniania kryterium dochodowego. W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji również była prawidłowa. Końcowo organ drugiej instancji wskazał, że znaczna część wydatków wnioskodawczyni związana jest z utrzymaniem domu oraz pracami przy nim wykonywanymi. Biorąc pod uwagę, że D.G. jest jego współwłaścicielką, w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości powinna partycypować jej siostrzenica, co wynika z przepisów Kodeksu cywilnego. Pismem z 17 grudnia 2024 r. D.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wyżej opisaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że jej sytuacja kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ brak możliwości finansowych uregulowania rachunków uniemożliwia jej funkcjonowanie, a nawet przeżycie. Dodała, że z niezrozumiałych powodów Kolegium ustaliło dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, mimo że w ocenie skarżącej sytuacja wskazywała na jego utratę. Skarżąca dodała, że w lutym i marcu 2024 r. kwalifikowała się do rządowego programu "posiłek w szkole i w domu", ponieważ w tych miesiącach jej dochód nie przekroczył 200% kryterium dochodowego. Zwróciła także uwagę, na długi czas rozpoznawania jej sprawy przez organ drugiej instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazało, że podtrzymuje argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Czas rozpoznania sprawy był podyktowany warunkami organizacyjnymi w jakich funkcjonuje Kolegium i nie odbiegał od czasu rozpoznawania innych spraw. Odnosząc się z kolei do kwestii utraty dochodu, organ drugiej instancji wskazał, że pomniejszenia emerytury o kwotę zasiłku stałego nie można uznać za utratę dochodu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2024 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 marca 2024 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność, energię elektryczną, wodę, gaz oraz podatek od nieruchomości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków okresowych, celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek okresowy, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przysługuje w szczególności osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei zasiłek celowy, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jego przyznanie jest przy tym uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Wspomniane w obu tych formach pomocy kryterium dochodowe określone zostało w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i wynosiło w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej – a za taką organ pomocy społecznej uznał skarżącą – [...] zł. Z poczynionych w trakcie postępowania ustaleń organów wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domu jednorodzinnym, który jest jej współwłasnością z rodziną, siostrzenica (współwłaścicielka) mieszka w [...], gdy przyjeżdża zajmuje jeden pokój na piętrze. Od 28 listopada 2023 r. skarżąca ma przyznaną zaliczkę na poczet przysługującej emerytury. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w styczniu 2024 r. wysokość świadczenia do wypłaty wyniosła [...] zł. Jednak w miesiącu lutym wnioskodawczyni otrzymała świadczenie socjalne w kwocie [...]zł, w związku z czym emerytura została pomniejszona o kwotę przyznanego zasiłku stałego. Ustalono także, że kwota wypłaconych zasiłków w łącznej wysokości [...] zł (zasiłek stały od grudnia 2023 r. do stycznia 2024 r. po [...] zł) została zwrócona w dwóch ratach, w lutym i w kwietniu 2024 r., wobec czego skarżąca w kwietniu otrzyma pełną wysokość przyznanej emerytury. Wnioskodawczyni ma problemy zdrowotne z cukrzycą nieinsulinozależną, jest również diagnozowana onkologicznie. Rozpatrując wniosek skarżącej w oparciu o przepisy art. 38 i 39 u.p.s. organy prawidłowo w ocenie Sądu uznały, że dochód skarżącej przekracza ww. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł. Wbrew postulatom skarżącej w sprawie nie można było uznać, że ta utraciła dochód. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Pobierana przez skarżącą zaliczka na poczet emerytury w styczniu 2024 r. przekraczała ponad dwukrotnie kryterium dochodowe wynoszące [...] zł, choć wskazać należy, że zarówno w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, jak i Kolegium kwota ta została błędnie określona na [...] zł w sytuacji, gdy z treści wywiadu środowiskowego wynika, że kwota przyznanej zaliczki na poczet emerytury wynosi [...] zł. Powyższe nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu, które jest prawidłowe. Pojęcie dochodu, jednoznacznie zdefiniowane przez ustawodawcę, należy rozumieć szeroko jako wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń oraz pomniejszeń enumeratywnie i w sposób wyczerpujący oraz zamknięty (nie zaś przykładowy) wymienionych w ustawie, co oznacza, że dokonywanie innych odliczeń i pomniejszeń dochodu jest nieuprawnione (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 534/23, CBOSA). W tej sytuacji Sąd nie miał wątpliwości, że skoro dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł, to jego wysokość przekraczała kryterium dochodowe ubiegania się pomoc finansową z u.p.s. (776 zł zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Tym samym skarżąca nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. Mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było jednak rozważenie ewentualnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Podkreślić zatem trzeba raz jeszcze, że odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga spełnienia wyjątkowych okoliczności. Należy zatem przyjąć, że zasiłek celowy specjalny powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ prawidłowo zawęził możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze, a wiąże się to z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Zaznaczenia wymaga, że rozstrzygnięcia odnoszące się do specjalnego zasiłku celowego oparte zostały na instytucji uznania administracyjnego, która z jednej strony daje organom pewien luz decyzyjny, ale jednocześnie nie pozwala na ich dowolność. Obowiązkiem organów jest w takim przypadku wzięcie pod uwagę przedstawionych przez stronę postępowania okoliczności, zważenia ich, a następnie wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji w tym zakresie. W ocenie Sądu, takiej właśnie prawidłowej oceny organy administracji dokonały w rozpoznawanej sprawie, właściwie oceniając sytuację osobistą, zdrowotną i finansową skarżącej, trafnie przyjmując, że w niniejszej sprawie zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany. Sytuacja skarżącej, chociaż trudna, to jednakże nie wyczerpuje znamion wskazanych w art. 41 u.p.s., a wobec tego nie mogła skutkować wydaniem korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Z przedstawionych przez skarżącą okoliczności nie wynika by w jej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wobec tego nie wszystkie potrzeby, nie w każdym zakresie i nie zawsze mogą być zrealizowane przez organy pomocowe. Jak wynika z ustaleń organów rozpatrujących sprawę skarżącej, prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym, który stanowi jej współwłasność z siostrzenicą oraz posiada stały dochód w postaci zaliczki na poczet emerytury. W tym miejscu podkreślenia wymaga okoliczność wskazana przez Kolegium, że utrzymanie nieruchomości, w której zamieszkuje skarżąca, w tym prowadzenie w niej niezbędnych prac remontowych, zgodnie z literą prawa należy do obu jej współwłaścicielek, w części odpowiadającej ich udziałowi. Oznacza to finansowy obowiązek partycypacji finansowej siostrzenicy w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości, w tym zwłaszcza uiszczania podatku od nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy prawidłowo zdiagnozowały sytuację życiową skarżącej, przeprowadzając niezbędne postępowanie dowodowe, a także wydając właściwe w swoim rozstrzygnięciu decyzje administracyjne. Żaden z organów nie negował trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej, istotne jest jednak to, że sytuacja bytowo-materialna i zdrowotna skarżącej pozostaje stabilna. Organy wykazały, że nie zachodziły podstawy do udzielenia skarżącej pomocy w oparciu o art. 38, art. 39 i art. 41 u.p.s. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby potrzebą wyeliminowania podjętych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższej oceny argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji Sąd chciałby podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Treść tego przepisu powinna być odczytywana przez pryzmat art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. I OSK 1747/12 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Nie można za uzasadnione społecznie i prawnie dopuszczalne uznać przejęcia przez państwo na siebie wszystkich kosztów utrzymania skarżącej, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca może podjąć działania, które mogą poprawić jej sytuację życiową i majątkową (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 158/20). Zadaniem pomocy społecznej, jako subsydiarnej działalności państwa oraz samorządu, nie jest bowiem sfinansowanie wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a jedynie udzielenie wsparcia, limitowanego możliwościami finansowymi organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 186/21). W tym miejscu warto także przypomnieć, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Powyższe jawi się jako szczególnie wyraźnie widoczne wobec ustalenia, iż skarżąca posiada swoje zasoby nie tylko w postaci świadczenia emerytalnego, lecz także majątku, jakim jest dom z nieruchomością gruntową. Jest to okoliczności niekwestionowana w sprawie na którą zwrócono uwagę w trakcie wywiadu środowiskowego, trafnie wskazując stronie na możliwość wykorzystania jej własnych zasobów, choćby poprzez wynajęcie części domu, czy też rozwiązanie zagadnień związanych z współwłasnością tegoż budynku, w którym skarżąca zamieszkuje. Stanowisko to w całości podziela orzekający w sprawie Sąd wskazując, iż skarżąca posiadaną nieruchomość, w sposób oczywisty znacząco przekraczającą mieszkaniowe potrzeby osoby samotnie gospodarującej, mogłaby chociażby wynająć, pozyskując w ten sposób środki w celu zaspokojenia tak swoich potrzeb, jak i w szczególności chęci sfinansowania zobowiązań podatkowych związanych z posiadaniem nieruchomości oraz bieżących kosztów jej utrzymania.. Innym z rozwiązań leżących w granicach samodzielnych możliwości skarżącej byłoby także podjęcie działań zmierzających do zniesienia współwłasności i następnie sprzedaży przedmiotowego domu i kupna, czy też wynajęcia mieszkania odpowiadającego potrzebom i możliwościom finansowym skarżącej. Stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.