II SA/Po 1232/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. C.-J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. po rozpoznaniu odwołania Z. C.-J. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, położonej w P. na działce nr [...], ark. [...], obręb W., na podstawie art. 123, art. 124, art. 125 i art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia dowołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest wykonalność decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym przepisami prawa. Organ wskazał, że skarżąca została prawidłowo pouczona o terminie do wniesienia odwołania. Decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2011 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 11 maja 2011 r., zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 25 maja 2011 r. Skarżąca swoje odwołanie sporządziła dopiero w dniu 1 września 2011 r. i złożyła osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 5 września 2011 r. Zdaniem organu skarżąca uchybiła zatem czynności procesowej wniesienia odwołania od powyższej decyzji w przewidzianym terminie. Pismem z dnia 2 listopada 2011 r. skarżąca Z. C.-J. zaskarżyła wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, argumentując, że decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie otrzymała, zatem dla niej termin do wniesienia odwołania jeszcze nie upłynął. W skardze do Sądu zarzuciła uchybienie przepisów od art. 6 kpa do art. 11 kpa, a także art. 40 § 1 kpa, art. 42 § 1 oraz art. 43 kpa i art. 145 § 4 kpa. Ponownie wskazała, że nie doręczono jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r. Wskazała, że jej adres zamieszkania i zameldowania to ul. S. i taki adres podała w postępowaniu administracyjnym. Zakwestionowała prawidłowe doręczenie na adres przy ul. B., podając, że nie wie kto odebrał przesyłkę skierowaną do skarżącej, która do niej ostatecznie nie dotarła. Nadto podała, że upoważniła innego odwołującego się od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r. – H.K. do podpisania jego odwołania także w imieniu skarżącej, co potwierdzono w adnotacji u dołu odwołania. Nadto skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2011 r. odnosi się do osób trzecich, które nie są stroną przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w postanowieniu wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca podała, że 3 lata temu występowała w innej sprawie, jako Przewodnicząca Komisji Polityki Przestrzennej Rewitalizacji i Ochrony Środowiska Rady Osiedla i wtedy podawała adres przy ul. B., gdyż nie występowała jako osoba prywatna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270, dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą zawartą w treści art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem wymieniony powyżej przepis poprzez wskazanie w art. 127 § 1 kpa, że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 kpa, odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie wspomnianego 14-dniowego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie wniesienia odwołania po upływie wspomnianego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany w świetle art. 134 kpa do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można w ocenie Sądu zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, iż Skarżąca jako strona przedmiotowego postępowania o warunki zabudowy wskazywała adres jej zamieszkania przy ul. S., takim też adresem dysponował organ w oparciu o wyciąg z bazy danych osobowo-adresowych (k. 139 akt adm.). Na ten adres też organ dokonywał doręczeń w toku postępowania o warunki zabudowy. W aktach sprawy rzeczywiście znajduje się pismo podpisane przez skarżącą z dnia 16 lutego 2009 r., ale działającą jako Przewodnicząca Komisji Polityki Przestrzennej Rewitalizacji i Ochrony Środowiska Rady Osiedla, gdzie wskazano adres Rady Osiedla przy ul. B. Nadto pismo dotyczyło sprawozdania z rozmów i ustaleń Rady Osiedla i Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w przedmiocie planowania przestrzennego na Osiedlu. Z powyższego wynika, że adres przy ul. B. jest to ówczesny adres Rady Osiedla. Nadto przesyłki w toku przedmiotowego postępowania o warunki zabudowy kierowane do skarżącej przesyłano raz na adres przy ul. B. raz na adres przy ul. S. Przy czym przesyłki adresowane na ul. B. odbierane były przez osoby pracujące w Szkole Podstawowej, które swoim nazwiskiem potwierdzały odbiór korespondencji. W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r., ustalająca warunki zabudowy, została prawidłowo doręczona skarżącej na adres Szkoły Podstawowej przy ul. B. w dniu 11 maja 2011 r. Odbiór przesyłki zaadresowanej do skarżącej potwierdziła pracowniczka sekretariatu Szkoły mgr A.S. (akta adm. I instancji). Termin do złożenia odwołania upływałby w konsekwencji zgodnie z art. 129 § 2 kpa w dniu 25 maja 2011 r. Trzeba jednak zauważyć, że taki wniosek mógł okazać się trafny tylko w wypadku całkowicie poprawnego doręczenia skarżącej wymienionej decyzji. Tymczasem prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. budzi w ocenie Sądu poważne wątpliwości. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania, której nalazło doręczyć decyzję organu I instancji z [...] maja 2011r. była skarżąca, działająca jako osoba fizyczna (prywatna), a nie przedstawicielka Rady Osiedla. Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne. Oznaczając takie miejsca, wprowadza jednak zróżnicowanie. Inne bowiem wskazuje miejsca doręczeń dla osób fizycznych (art. 42 kpa), a inne dla jednostek organizacyjnych, niezależnie od tego, czy posiadają one osobowość prawną, czy też nie są w nią wyposażone (art. 45 kpa). Przepis artykuł 42 kpa wskazuje kilka miejsc, w których możliwe jest dokonywanie doręczeń osobom fizycznym. Ustalona w tym przepisie kolejność nie jest także pozbawiona znaczenia prawnego. Za najwłaściwsze miejsce doręczenia kodeks uznaje mieszkanie adresata lub miejsce jego pracy. Są to podstawowe (zasadnicze) miejsca doręczenia (art. 42 § 1 kpa). W nich podmiot doręczający ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę doręczenia pisma. Określając te miejsca, przepis łączy je spójnikiem "lub", co w zasadzie oznacza brak wskazania ich kolejności. Nie ma wątpliwości, że chodzi tu tylko o mieszkanie adresata, a nie innej osoby. Mieszkaniem takim jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie krótkotrwałego tylko - pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Skarżąca, jako osoba fizyczna wskazała adres swojego miejsca zamieszkania przy ul. S i na ten adres organ winienie dokonywać wszelkich doręczeń pism w przedmiotowej sprawie, w tym decyzji organu I instancji z [...] maja 2011 r. Dopiero gdyby doręczenie na ten adres okazało się nieskuteczne organ I instancji był uprawniony do doręczeń na inne znane mu adresy (art. 42 § 3 kpa). Wobec powyższego słusznie wskazuje skarżąca, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie została jej prawidłowo doręczona. Zatem chybione jest twierdzenie organów administracji I, jak i II instancji, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego złożenia. W konsekwencji opisane doręczenie nie może być uznane za prawidłowe, a data odbioru przesyłki (tj. 11 maja 2011 r.) za wiążącą dla skarżącej. Nadto zauważyć należy, że w dniu 23 maja 2011 r. odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w terminie wniosła inna strona postępowania – H. K., który wskazał, że skarżąca Z. C.-J. popiera jego odwołanie. Organ winien zwrócić się, więc o przedłożenie pełnomocnictwa do występowania w imieniu odwołującej się, ewentualnie wezwać o podpisanie przez nią tego odwołania (art. 32 kpa, art. 64 § 2 kpa). Tymczasem organ I instancji nie podjął żadnej czynności w tej sprawie pomijając ten fakt. Nie można również pominąć faktu, że w uzasadnieniu postanowienia wymienione są osoby, które nie mają związku ze sprawą, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 42 § 1, art. 77 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 kpa. Uchybienia te stanowią zatem wadę postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie, jak Sąd orzekł w punkcie I wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić powyższe wskazania Sądu. W konsekwencji organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącej wniesione w dniu 5 września 2011 r. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.