II SA/Po 1234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Pr. bud."), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z termoizolacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], w K., którego właścicielem jest S. P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w związku z pismem M. H., które wpłynęło do inspektoratu w dniu [...] r., sygnalizującym naruszenie przepisów Prawa budowlanego podczas realizacji robót budowlanych związanych z termoizolacją wyżej wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w dniu [...] r. przeprowadzono jego kontrolę. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny o wym. zew. 13,90 x 5,30 m i wysokości zmiennej 4,7-3,7 m, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestorki robót budowlanych S. P., około [...] r. rozpoczęte zostały roboty budowlane związane z dociepleniem ściany zewnętrznej usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką [...], będącą własnością M. H.. Zakres robót budowlanych obejmował wykonanie docieplenia fundamentów budynku styropianem grubości 10 cm i wysokości 50 cm ponad poziom terenu, natomiast pozostała część ściany zewnętrznej do wysokości 4,7 m, została docieplona styropianem grubości 5 cm wraz z siatką i klejem. Zrealizowane roboty budowlane wykonano systemem gospodarczym i do dnia przeprowadzenia kontroli zostały zakończone. Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia. W związku z powyższym, skoro w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. w celu wykonania robót budowlanych związanych z dociepleniem budynków o wysokości do 25 m inwestor nie musi legitymować się ważnym pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, w rozpoznawanej sprawie brak jest znamion naruszenia przepisów Prawa budowlanego, wyznaczających jednocześnie kompetencje organu do ingerencji w kontrolowany proces inwestycyjny. W odwołaniu z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. M. H. powołując się na art. 47 ust. 1 Pr. bud. podniosła, że organ pierwszej instancji błędnie skupił się wyłącznie na zbadaniu faktu, czy prace budowalne podjęte przez S. P. wymagały uzyskania stosownego pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia, albowiem działania podjęte przez inwestorkę wymagały zgody właścicielki sąsiedniej działki. Tymczasem bez zgody odwołującej się inne osoby czasowo korzystały z jej posesji, naruszając tym samym jej prawo własności. Pracownicy wykonujący roboty budowlane zniszczyli dotychczasowe ogrodzenie (przecięcie siatki ogrodzeniowej), zniszczyli wylany na podwórku beton oraz wykopali dół, który umożliwił im docieplenie fundamentów ściany mieszczącej się na granicy działek. Ocieplenie ściany spowodowało przy tym trwałe naruszenie prawa własności. Ponadto, zdaniem odwołującej, docieplona ściana została podwyższona około 10-20 cm. Następnie odwołująca wskazała, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy przeprowadzone prace zostały wykonane zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi oraz normami obowiązującymi w budownictwie. Tymczasem nastąpiło istotne naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Pr. bud., albowiem wykonane prace budowalne spowodowały zagrożenie w postaci zalania działki sąsiedniej. Powyższe wynika z tego, iż źle wyprofilowane opierzenie docieplonej ściany powoduje, że podczas opadów woda spływa na działkę M. H., a powinna ona spływać na teren działki sąsiedniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie swoim zakresem obejmuje - jak wynika z zawiadomienia organu I instancji z dnia [...] r. - legalność wykonanych przez S. P. robót budowlanych związanych z termoizolacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K.. Jeśli zaś przedmiot postępowania podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 K.p.a. zakreśla granice tego postępowania, to tylko w tym zakresie może być rozpatrywana niniejsza sprawa administracyjna. Następnie wskazano, że z art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m. Z kolei z art. 30 ust. 1 pkt 2c Pr. bud. wynika, że to docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowalnej. Wobec tego skoro wysokość budynku mieszkalnego, którego ściana istniejąca w granicy działki została ocieplona przez S. P., ma wysokość nie przekraczającą 12 m (wynosi 4,7 m), to wykonanie jego ocieplenia jest nie tylko zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz również i z obowiązku dokonania zgłoszenia. Innymi słowy, wykonanie jego ocieplenia znajduje się poza zakresem reglamentacji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w odwołaniu związanych z naruszeniem prawa własności, które miało miejsce w wyniku wykonania ocieplenia ściany wskazano, że funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Stąd zaś wprost wynika, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji całkowicie prawidłowo skupił się wyłącznie na zbadaniu faktu, czy prace budowlane podjęte przez S. P. wymagały uzyskania stosownego pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia Następnie podkreślono, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich podlega ochronie jedynie w aspekcie spełnienia wymogów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. O ile zatem budowa nie narusza przepisów mających zastosowanie w procesie budowlanym, organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania kwestii naruszenia prawa własności. Złe wyprofilowanie opierzenia ocieplonej ściany budynku mieszkalnego istniejącej przy granicy z działką nr [...], które to opierzenie, zdaniem odwołującej, powoduje spływanie wody na działkę podczas opadów, nie oznacza, że naruszone zostały przepisy § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dotyczące prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku. Oznacza to natomiast, że mogły zostać nierzetelnie wykonane roboty budowlane związane z wykonaniem tego opierzenia – przy czym brak jest jakichkolwiek dowodów, że taka sytuacja ma miejsce (brak uwag w tym zakresie w protokole kontroli). Sytuacja taka nie powinna jednak skutkować zaangażowaniem i interwencją organów nadzoru budowlanego – konieczne obróbki blacharskie zostały bowiem wykonane – lecz ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi dochodzonymi na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi z tytułu realizacji zawartych umów cywilnoprawnych. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca powieliła zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z termoizolacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K., z powodu jego bezprzedmiotowości. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] r., kontrolowany budynek o wymiarach zewnętrznych 13,90 x 5,30 m i wysokości zmiennej 4,7 - 3,7 m, jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], należącą do M. H.. Zgodnie z oświadczeniem inwestorki robót budowlanych S. P. około [...] r. rozpoczęte zostały roboty budowlane związane z dociepleniem ściany zewnętrznej usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Przedmiotowe roboty budowlane do dnia przeprowadzenia kontroli zostały zakończone. Inspektorzy nadzoru budowlanego nie stwierdzili również zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia (k. 18 i 19 akt adm. organu I instancji). W tak ustalonym stanie faktycznym należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie okazało się bezprzedmiotowe – co w konsekwencji skutkować musiało jego umorzeniem. Wskazać bowiem należy, że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443; dalej: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2c dodanego przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret piąte ustawy nowelizującej, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika więc, że docieplenie budynków o wysokości poniżej 12 m nie wymaga dokonania zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Skoro więc budynek na działce nr [...] ma wysokość 4,7 m, jego docieplenie nie wymagało skutecznego zgłoszenia lub wydania pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych, w tym protokołu kontroli z dnia [...] r., nie wynika również, by przedmiotowe roboty budowlane wykonano w warunkach z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Odnosząc się do wskazywanego przez skarżącą art. 47 ust. 1 Pr. bud. wyjaśnić należy, że zasadą jest, iż inwestor może wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu jedynie za zgodą jego właściciela i po ustaleniu z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tej nieruchomości, budynku lub lokalu. Niemniej jednak art. 47 ust. 2 Pr. bud. przewiduje, że jeżeli między inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu nie dojdzie do zawarcia porozumienia w przedmiocie możliwości korzystania z tej nieruchomości, budynku lub lokalu, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (tj. starosta albo wojewoda) może wydać decyzję umożliwiającą inwestorowi wykonującemu roboty budowlane wejście na sąsiednią nieruchomość, do cudzego budynku lub lokalu. Tym samym, w art. 47 ust. 2 Pr. bud. określono wyjątek uprawniający właściwy organ do ingerencji wówczas, gdy zainteresowani nie zdołali porozumieć się sprawie możliwości i zakresu korzystania przez inwestora z cudzej nieruchomości. Jednakże podkreślić należy, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie przed wykonaniem planowanych robót budowlanych. Skoro bowiem w dniu kontroli ściana w granicy z działką skarżącej była już ocieplona, brak było podstaw aby właściwy organ mógł wydać decyzję w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Z kolei gdyby w wyniku docieplenia budynku doszło do naruszenia granicy nieruchomości, w sprawie zastosowanie mógłby mieć przepis art. 151 Kodeksu cywilnego, gdyż ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności – instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego, a skarżąca może dochodzić ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego. Jeżeli bowiem wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259). W szczególności organ administracji nie jest władny do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości. Dochodzenie naprawienia szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, o którym mowa w art. 47 ust. 3 Pr. bud. możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 KPC). Co więcej, uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać w sposób obiektywny, kierując się przede wszystkim normami regulującymi proces inwestycyjny, w tym techniczno-budowlanymi. O ile zatem budowa nie narusza przepisów mających zastosowanie w procesie budowlanym, organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania kwestii naruszenia prawa własności. Błędny byłby przy tym wniosek, że budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie mogą być docieplone, bo spowoduje to naruszenie wskazywanego przez skarżącą art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., skoro docieplenie budynku poprawia efektywność energetyczną, co jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów, wynikającym z przepisów unijnych, jak i przepisów prawa wewnętrznego (patrz: W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, Dz. U. Nr 94, poz. 551 ze zm.; ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, Dz. U. z 2014 r., poz. 712; pkt 2 załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, M.P. z 2013 r., poz. 15). Zgodzić się również należało z organem odwoławczym, iż ewentualne złe wyprofilowanie opierzenia ocieplonej ściany budynku mieszkalnego istniejącej przy granicy z działką nr [...], które to opierzenie, zdaniem skarżącej, powoduje spływanie wody na działkę podczas opadów, nie oznacza, że naruszone zostały przepisy § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dotyczące prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku. Konieczne obróbki blacharskie zostały bowiem wykonane, a ewentualne nierzetelne wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem opierzenia to kwestia roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy inwestorem i wykonawcą robót. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.