II SA/Po 1239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.M. i P.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. umorzył postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt geodezyjnego podziału nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że strony w przedmiotowej sprawie przedłożyły następujące dokumenty: umowę darowizny zawartą między A. W. i A. W. oraz L. W., dotyczącą działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości M., gmina W., w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2015 r. Repetytorium [...] nr [...]. W przedmiotowej umowie zostało ustanowione także prawo dożywocia na rzecz darczyńców, dotyczące określonych działek ewidencyjnych. Z wyżej wymienionego aktu notarialnego wynika, że strony wniosły o dokonanie stosownych wpisów w księdze wieczystej nr [...] Ponadto strony przedłożyły umowę z [...] lutego 2016 r. (w formie aktu notarialnego Repetytorium [...] nr [...]), stanowiącą aneks do umowy o dożywocie, zawartej [...] kwietnia 2015 r. (Repetytorium [...] nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z wyżej wymienionymi czynnościami cywilnoprawnymi, w szczególności umową darowizny. W związku z powyższym Starosta winien ponownie rozpoznać przedmiotową sprawę, z uwzględnieniem zaistniałego nieodwracalnego skutku prawnego oraz nowej dokumentacji, powstałej w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnych w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zarejestrowanego pod numerem [...] Sprzeciw od ww. decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyli M. M. i P. M. (zwani dalej "Skarżącymi") zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania, - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na żądanie strony ani z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady szybkości postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji sprzecznej z decyzją wydaną przez ten organ na wcześniejszym etapie postępowania, do której organ pierwszej instancji zastosował się; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a niniejsze postępowanie nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 22 ust. 2b pkt. 1 lit b) ww. ustawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Skarżących okoliczności podniesione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślili, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Ustawodawca ograniczył możliwość wydania przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej i przekazującej do ponownego rozpoznania wskazując, że rozstrzygnięcie takie może zostać wydane tylko w przypadku gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy postępowania w jego ocenie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszenia prac geodezyjnych, która to dokumentacja znajdowała się w posiadaniu tego organu. Organ odwoławczy dokonał analizy tej dokumentacji, bowiem szeroko opisuje jakie skutki te dokumenty w jego ocenie wywołują. W ocenie Skarżących dokumentacja ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie, a przeprowadzenie dowodu nie doprowadzi do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, zaś wszystkie pozostałe okoliczności zostały już wyjaśnione. Ponadto poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organ drugiej instancji naruszył szereg podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania czy zasadę prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie już raz wydana została decyzja organu drugiej instancji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń wskazanych w tej decyzji organu drugiej instancji, który to organ następnie ponownie uchyla decyzję i ponownie przekazuje do ponownego rozpoznania wydając przeciwne do poprzednich zalecenia oraz zarzucając organowi pierwszej instancji nieprawidłowe umorzenie postępowania, podczas gdy wcześniej ten sam organ zalecił postępowanie umorzyć. Świadczy to o braku konsekwencji organu drugiej instancji oraz niezastosowaniu podstawowych i naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżących rozważania organu odwoławczego w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków są zbędne i bezprzedmiotowe, bowiem kwestia ta została rozstrzygnięta w ostatecznych decyzjach SKO w L., zaś niniejsze postępowanie nie ma na celu podważenia tych decyzji, a jedynie ich wykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wykazał jakie normy prawa procesowego zostały naruszone w sposób uzasadniający uchylenie decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie wykazał również jakie nowe dowody powinien przeprowadzić organ I instancji w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Argumentując konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadniczo ograniczył się do wskazania, że umowa darowizny zawarta między A. i A. W. oraz L. W. wywołała nieodwracalne skutki prawne i okoliczność ta powinna zostać oceniona przez organ pierwszej instancji. Ponadto organ I instancji powinien ocenić nową dokumentację powstałą w wyniku zgłoszenia prac geodezyjnych w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Przedsiębiorstwo [...]. W tym miejscu podkreślenia, że przedmiotem niniejszego postępowania było wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków wynikających z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego uznając, że brak było podstaw do wszczynania postępowania skoro dane wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych aktualizuje się w formie czynności materialno-technicznej. Z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; zwanej dalej "p.g.k") wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Podkreślić trzeba, że organ dokonujący aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków nie jest władny do oceny prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego rola ogranicza się do uwidocznienia skutków tych decyzji w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wynika to charakteru ewidencji gruntów i budynków, która jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów w tym ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym ocena skutków prawnych wynikających z umowy darowizny działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości M., gmina W., pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczności te mogły bowiem być oceniane w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jest ostateczna, to obowiązkiem Starosty wynikającym z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) było niezwłoczne dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Błędnym jest przekonanie organu odwoławczego jakoby Starosta był władny do dokonywania oceny czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Odnosząc się z kolei do kwestii oceny dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę B. P. wskazać trzeba, że dokumentacja ta znajdowała się w aktach sprawy i była ona znana organowi odwoławczemu. Nic nie stało zatem na przeszkodzie aby organ odwoławczy samodzielnie ocenił znaczenie tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie trafny jest pogląd wyrażony przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowoadministyracyjnej w dniu 6.04.2017 r. , że o konieczności przekazania sprawy do organu pierwszej instancji zadecydował fakt iż całość dokumentacji źródłowej znajduje się w organie I instancji i żeby orzec merytorycznie należałobyściągnąc te wszystkie dokumenty od starosty co przedłużyłoby sprawę. Należy wskazać, że organ II instancji jest organem obowiązanym rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie tylko ograniczyć się do sprawdzenia zarzutów odwołania. Jeśli nie występują przesłanki z art. 138 §2 kpa , a więc naruszenie przepisów postępowania z wyraźnym wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej takiego przepisu i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie , to organ II nie może wydać decyzji kasatoryjnej. Reasumując Sąd stwierdził, że okoliczności wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie prowadząc postepowanie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego obowiązany będzie do samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku do oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).