II SA/Po 124/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Wnioskiem z dnia [...]r. "A" spółka jawna z siedzibą w L. zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. [...] w P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz pomocniczą. Pismem z dnia 5 sierpnia [...]r. (doręczonym 11 sierpnia [...]r.) nr [...] Prezydent Miasta wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie w terminie 7 od dnia otrzymania niniejszego wezwania mapy zasadniczej obejmującą przedmiotową działkę z oznaczeniem jej granic, koncepcji zagospodarowania terenu w formie graficznej oraz informacji o docelowej powierzchni handlowej z dokładnym określeniem profilu zamierzonej działalności, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 14 sierpnia [...]r. na spotkaniu przedstawiciela inwestora z pracownikiem Urzędu Miasta pierwszy z wymienionych oświadczył, że "w związku z treścią wezwania wnosi o przedłużenie terminu dostarczenia odpowiednich materiałów nie później niż do 15 października [...]r., uzasadniając to tym, że uzyskanie aktualnych opinii gestorów sieci wymaga większego czasu. W dniu 9 października [...]r. inwestor przedłożył mapę zasadniczą, koncepcję zagospodarowania działki w formie graficznej oraz udzielił informacji co do powierzchni handlowej i profilu zamierzonej działalności. Zwrócił się jednocześnie z wnioskiem o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków do dnia 28 listopada [...]r. Pismem z dnia 16 października [...]r. (doręczonym 21 października [...]r.) Prezydent Miasta ponownie wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma poprzez: - określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, - określenie zapotrzebowania na media oraz sposobu unieszkodliwiania odpadów, - określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. W dniu 27 października [...]r. inwestor przedłożył kopię mapy zasadniczej, z określeniem granic objętych wnioskiem, koncepcję elewacji oraz pylonu reklamowego, ocenę oddziaływania na środowisko oraz określił sposób unieszkodliwiania odpadów, dostarczył aktualne opinie techniczne. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie do czasu podjęcia przez Radę Miasta uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło w/w postanowienie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w trybie autokontroli własne postanowienie z [...]r. Następnie postanowieniem z [...]r. Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie, tj. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji centrum handlowo-usługowego. Następnie postanowieniem z dnia 7 października [...]r. z powołaniem się na art. 75 § 1, 77 § 1 i 2 kpa, wezwał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia poszerzonego zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o: - teren przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, - teren realizacji wodociągu, - doprecyzowanie sposobu odprowadzania wód opadowych z uwzględnieniem na projekcie zagospodarowania terenu, - kopię warunków przyłączenia do sieci energetycznej, - przedstawienie projektowanego uzbrojenia terenu w infrastrukturę na planie zagospodarowania terenu obejmującym przedmiotową inwestycję z wymaganym układem komunikacyjnym i terenem pod realizację sieci z niezbędnym poszerzeniem granic terenu objętego wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor pismem z dnia 5 listopada [...]r. zwrócił się o pozostawienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w niezmienionym zakresie. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji Centrum Handlowo-Usługowego o docelowej powierzchni handlowej [...]m2 przy ul. [...] w P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz pomocniczą, uzasadniając ją nieuzupełnieniem przez inwestora braków wniosku, do których usunięcia wezwano inwestora w postanowieniu z dnia 7 października [...]r. oraz braku wpływu w tym terminie wniosku o ustalenie warunków na przebudowę niezbędnej infrastruktury drogowej i technicznej zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od 10 lipca 2004r. W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 7 lutego [...]r. nr [...] wezwał ponownie inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia map zasadniczych obejmujących: - teren przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, - teren realizacji wodociągu, - doprecyzowanie sposobu odprowadzania wód opadowych z uwzględnieniem w projekcie zagospodarowania terenu, - kopię warunków przyłączenia do sieci energetycznej, - przedstawienie projektowanego uzbrojenia terenu w infrastrukturę na planie zagospodarowania terenu obejmującym przedmiotową inwestycję z wymaganym układem komunikacyjnym i terenem pod realizację sieci z niezbędnym poszerzeniem granic terenu objętego wnioskiem, - rozszerzenie treści wniosku o dodatkowe numery geodezyjne działek związanych z wymaganym poszerzeniem wniosku. Pismem z dnia 10 marca [...]r. inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku. W odpowiedzi na powyższe pismo organ odmówił przedłużenia terminu do uzupełnienia braków wniosku. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił ponownie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji Centrum Handlowo-Usługowego o docelowej powierzchni handlowej [...]m2 przy ul. [...] w P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz pomocniczą. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków wniosku. Tylko kompletny wniosek upoważnia organ do kontynuowania postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "A" spółka jawna. W jego uzasadnieniu podniesiono, że organ bezprawnie narzucił wnioskodawcy poszerzenie zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu oraz uzależnił wydanie decyzji od konieczności poszerzenia wniosku. Tylko kompletny wniosek upoważnia organ do kontynuowania postępowania. Niemożliwe jest całościowe rozpatrzenie żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że od początku prowadzenia sprawy przez organ I instancji nastąpiło poważne naruszenie ogólnie obowiązujących zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organ I instancji bezprawnie przedłużył inwestorowi termin do uzupełnienia podania. Naruszenie to powoduje, że całe dalsze postępowanie administracyjne prowadzone było bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Organ, w przypadku nieuzupełnienia przez stronę wniosku w wyznaczonym terminie, nie ma możliwości przedłużenia terminu ustawowego. Od powyższej decyzji skargę wniosła "A" spółka jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, w szczególności poprzez udzielenie skarżącemu nierzetelnej informacji i wprowadzenie go w błąd, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej przez Prezydenta Miasta. Ponadto zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 64 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że niemożliwym jest jakakolwiek zmiana zakreślonego w przepisie terminu. Skarżąca spółka nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, iż niedopuszczalne jest przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z art. 64 § 2 kpa. Wskazała, że celem tego przepisu jest zdyscyplinowanie stron, gdy ich działanie prowadzi do przewlekłości postępowania. Nie może jednak prowadzić do uniemożliwienia uzyskania przez wnioskodawcę pozytywnej dla niego decyzji, tylko z uwagi na opieszałość innych podmiotów, których działanie nie zależy od wnioskodawcy, a jest konieczne przy uzupełnieniu wniosku. Za działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 kpa skarżąca uznała udzielenie błędnych informacji przez organ I instancji, które ugruntowały przekonanie skarżącej, że wszystkie podejmowane przez nią działania są skuteczne prawnie i wykonane zostały terminowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że nie uzupełniony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu nie mógł stanowić podstawy tego postępowania, dlatego organ I instancji powinien pozostawić go bez rozpoznania. Żadnego znaczenia dla sprawy nie może mieć wyrażona przez przedstawiciela organu I instancji zgoda na zmianę terminu do uzupełnienia wniosku, gdyż przedłużenie terminu z art. 64 § 2 kpa jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej p.p.s.a.). W myśl postanowień art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję w całości - umarza postępowanie w sprawie. Zważyć należy, iż w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określono wyraźnie przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż w tym zakresie - na podstawie art. 140 kpa - mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 kpa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 804). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (§ 1), ewentualnie na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 105 § 2 kpa bowiem inwestor nie złożył wniosku o umorzenie postępowania. Rozważenia wymaga zatem kwestia czy w niniejszej sprawie zaistniał brak przedmiotu postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie stało się też bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracyjny, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Od bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa odróżnić należy bezskuteczność podania. Bezskuteczność podania oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Ma ona miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia z art. 64 § 2 kpa nie zostaną usunięte jego braki formalne. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu błędów formalnych wynikających w świetle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że nie stanowią o umorzeniu postępowania przepisy art. 64 kpa. W związku z tym nie sposób dopatrzyć się w niniejszej sprawie spełnienia przesłanek z przepisu art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie wywiódł, by brak było któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego. Nie sposób też, jak wyjaśniono wyżej bezprzedmiotowości dopatrywać się w bezskuteczności podania spowodowanego jego wadami formalnymi. W tym stanie rzeczy, skoro nie spełnione zostały przesłanki a art. 105 § 1 i 2 kpa, zaskarżona decyzja jako bezzasadna winna ulec uchyleniu i stąd orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" i "c" p.p.s.a.). Jak w punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 ustawy jak wyżej. /-/ E. Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy MarK