II SA/Po 1242/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi B. i M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; o d d a l a s k a r g ę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/B. Kamieńska Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 17 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 ze zmianami) postanowił podjąć postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec B. i M.H. w sprawie rozbiórki parkanów na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...], z uwagi na brak waloru ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1993 r. w sprawie odroczenia wykonania rozbiórki przedmiotowych parkanów, orzeczonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 1992 r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego organ I instancji wyjaśnił, iż ustały przesłanki będące podstawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego i czynności egzekucyjnych, bowiem prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Po 957/96 oddalona została skargą strony skarżącej na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], którą odmówiono odroczenia wykonania rozbiórki przedmiotowych parkanów. Strona skarżąca postanowienie to zaskarżyła, wnosząc na nie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, iż zażalenie na postanowienie organu I instancji w sprawie podjęcia postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, iż podstawą prawną postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania były przepisy art. 17 § 1 i art. 57 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którymi na wydane w toku egzekucji postanowienia służy zażalenie, o ile ustawa tak stanowi, a z treści art. 57 tej ustawy nie wynika, aby na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania służyło zażalenie. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi II instancji rażące naruszenie art. 15 i 101 § 3 k.p.a. oraz art. 45 i 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uznanie, iż stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż wobec braku unormowania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służy zażalenie. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest w ocenie strony skarżącej rażącym naruszeniem praw, w tym wskazanych postanowień Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a w sytuacji, gdy przepisy ustaw są sprzeczne z postanowieniami tych aktów, pierwszeństwo należy przyznać normie prawnej wynikającej Konstytucji i umów międzynarodowych. Strona skarżąca podniosła, iż powołany w zaskarżonych postanowieniach przepis art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy inny wyraźny przepis nie stanowi inaczej. Zdaniem skarżącej takimi przepisami są art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 i 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło z zachowaniem reguły ustania przyczyn, które legły u podstaw jego zawieszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji powołał się na stanowisko doktryny oraz dotychczasowe orzecznictwo w zakresie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wskazał ponadto, iż podnoszone w skardze argumenty co do naruszenia norm Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności pozostają bez związku z zaskarżonym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie postanowienie organu II instancji wydane zostało z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 ze zmianami) nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest całościowo uregulowana w tej ustawie i nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepis art. 101 § 3 k.p.a., który przewiduje zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (por. R. Hauser Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" Wyd. C.H.BECK Warszawa 2003 str. 140). Choć wskazani komentatorzy stanowisko to uważają za dyskusyjne, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie jest ono słuszne. W art. 18 ww. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odwołuje się bowiem do przepisów k.p.a. stanowiąc, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użyte w tym przepisie określenie o "odpowiednim" stosowaniu k.p.a. w sprawach, w których przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym "nie stanowią inaczej", oznacza różne możliwości stosowania tego kodeksu - pełne, ze zmianami lub niestosowanie w ogóle. W orzecznictwie NSA (I SA 585/91 OSP 1993, z. 4, poz. 77 oraz w zamieszczonej tam glosie E. Bojanowskiego) wyrażono pogląd, że "w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 k.p.a., określającego przesłanki takiego zawieszenia". Stanowisko takie wynika z faktu, iż zarówno k.p.a. jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym funkcjonują na obszarach o odmiennej charakterystyce rzeczowej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje procedurę egzekwowania obowiązków o charakterze publicznym, podczas gdy k.p.a. w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, reguluje procedurę ich ustanawiania. Odmienności te powodują, iż konstrukcje prawne celowościowe podobnych instytucji przedstawiają się odmiennie. Dotyczy to również instytucji zawieszenia postępowania i stąd m.in. nie ma możliwości sięgania przy zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do przyczyn zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 08.04.1998 r. sygn. akt I SA/Lu 369/97). Analogicznie, nie można uznać za słuszny pogląd, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, tak jak przewiduje k.p.a. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z założeniami prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest jak najskuteczniejsze, a więc i jak najszybsze, wyegzekwowanie obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnych. Z tych względów ocenę, czy w sprawie ustały przesłanki będące powodem zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu. Skoro ustawodawca pewne akty i czynności zabezpieczył możliwością zaskarżenia, innym zaś takiego przywileju odmówił, należy przyjąć, iż uczestnicy postępowania egzekucyjnego nie mogą podejmować działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Niedopuszczalne wydaje się zwłaszcza kwestionowanie niezaskarżalnych postanowień. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której od tej samej czynności proceduralnej, jaką jest postanowienie, przysługiwałyby dwa środki prawne: zażalenie (gdy przepisy ustawy wprost taką możliwość dopuszczają) i skarga z art. 54 ustawy, gdy od danego postanowienia nie przysługuje zażalenie (por. Agnieszka Skóra Samorząd Terytorialny 2004/4/67 Recenzja: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003). Z tych względów zarzuty skargi dotyczące możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego należy uznać za chybione. W świetle powyższego również podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a., a przez to i wskazanych postanowień Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie może zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności przyjętego rozwiązania instytucji podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego z postanowieniami wskazanych postanowień Konstytucji RP oraz ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych należy wskazać, iż zgodnie z art. 78 Konstytucji RP "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Tym samym wskazany przepis Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do zrezygnowania z zasady dwuinstancyjności, jak uczynił w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zamieszczając w jej treści przepisu, na mocy którego stronie przysługiwałoby zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/B. Kamieńska K.B.