II SA/Po 1243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2017 r., [...] w sprawie przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 do 31 marca 2017 r. w związku z opieką nad dzieckiem M. D., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 7 marca 2017 r. E. D. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem M. D. (k. 13-14 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Załączyła wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2016 r., [...] [...], w którym ustalono – na skutek odwołania M. D. od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzeczenia o Niepełnosprawności w Województwie [...] – że małoletni odwołujący, jako osoba niepełnosprawna z przyczyn oznaczonych symbolami niepełnosprawności [...] i [...] w związku ze stwierdzonymi schorzeniami nieprzerwanie w ciągłości z poprzednim orzeczeniem na okres trzech lat, wymaga zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. E. D. dołączyła też pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności, które zostało zmienione przez wskazany wyżej wyrok – orzeczenie z dnia [...] 2015 r., [...] (k. 12-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na datę decyzji tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej "u.ś.r."), przyznał E. D. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym M. D. na okres od 1 do 31 marca 2017 r. (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek wraz z kserokopią orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2015 r., [...] oraz wyroku z dnia [...] listopada 2016 r. (opisanego wyżej). Wskazał dalej, że zgodnie z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Organ podkreśli, że E. D. nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (przez co organ rozumie wyrok Sądu Rejonowego – uw. WSA). To powoduje, że świadczenie mogło być przyznane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W odwołaniu od decyzji E. D. podniosła, że jej [...] [dziecko] M. jest od [...] 2015 r. (od [...]) dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej całkowitej pomocy innej osoby. Zaznaczyła, że już w styczniu 2017 r. (omyłkowo podano "2016" – uw. WSA) wystąpiła o wydanie odpisu wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2016 r. Otrzymała go jednak dopiero 3 marca 2017 r. (k. 27-29 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza. Podkreślił, że bezspornym jest, że E. D. złożyła wniosek w dniu 7 marca 2017 r., a więc po upływie 3 miesięcy od wyroku Sądu Rejonowego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że E. D. dopiero 28 lutego 2017 r. zrezygnowała z pracy, a więc tylko od tej daty można rozważać przyznanie jej świadczenia. Nadto w wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2016 r. ustalono ciągłość przesłanki związanej z wymogiem zapewnienia niepełnosprawnemu stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, natomiast orzeczenie nie dotyczy przesłanki konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W skardze E. D. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji rozwijając argumentację przedstawioną już wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w zasadniczej części dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu datą "wydania orzeczenia" w rozumieniu art. 24 u.ś.r. jest data wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2016 r. Odmiennie (względem uzasadnienia skarżonej decyzji) organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego zaktualizowała się ostatnia z wymaganych przesłanek (dotyczących niepełnosprawności [...] [dziecka] skarżącej – uw. Sądu) uzyskania przez E. D. świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka dotycząca konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji była bowiem pierwotnie ujęta w orzeczeniu z dnia 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem sporu jest w istocie wąskie zagadnienie prawne. Sprowadza się ono do odpowiedzi na pytanie: czy trzymiesięczny termin na złożenie wniosku "od dnia wydania orzeczenia" określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. (którego zachowanie pozwala na przyznanie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności) powinien być liczony bezwzględnie od daty "orzeczenia", także wówczas, gdy orzeczeniem dotyczącym niepełnosprawności jest wyrok sądu powszechnego. Wskazane wyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1067/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie orzekający skład orzekający stanowisko tam wyrażone w całości podziela, stąd posłuży się wyrażoną tam trafną argumentacją. W ocenie Sądu organy obu instancji nieprawidłowo uznały datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy [...] w P. za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, o której stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organy w niniejszej sprawie nie uwzględniły różnicy między: - datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany) a - datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny (które to orzeczenie w formie wyroku nie jet z urzędu doręczane stronom; nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie – wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia). W konsekwencji organy nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu rejonowego data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu drugiej instancji. Wobec nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 u.ś.r. obowiązku złożenia wniosku wraz z kompletem dokumentów, nie można więc opisanych orzeczeń zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz wyroków sądów powszechnych dotyczących niepełnosprawności traktować dokładnie tak samo przez pryzmat art. 24 ust. 2a u.ś.r. W niniejszej sprawie zespoły orzekające o niepełnosprawności obu instancji stwierdziły niepełnosprawność M. D. od urodzenia, jednakże bez wymaganego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wskazania o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dopiero na skutek odwołania małoletniego M. D. wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] Sąd Rejonowy [...] ustalił, że małoletni odwołujący się, jako osoba niepełnosprawna z przyczyn oznaczonych symbolami niepełnosprawności [...] i [...] w związku ze stwierdzonymi schorzeniami nieprzerwanie w ciągłości z poprzednim orzeczeniem na okres trzech lat, wymaga zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wynika z pieczęci znajdującej się na odwrocie wyroku Sądu Rejonowego jego prawomocność poświadczono na odpisie 2 marca 2017 r. (nie podano ze skutkiem od jakiej daty). Zarazem przyjąć można, że odpis wyroku z poświadczeniem prawomocności sporządzono na skutek wniosku E. D., która – jak wskazała w odwołaniu i skardze – wystąpiła o ten odpis już w styczniu 2017 r. Następnie skarżąca złożyła wniosek w dniu 7 marca 2017 r. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji RP i przyjęcie, że trzymiesięczny termin do złożenia przez uprawnionego do świadczenia - świadczenia pielęgnacyjnego - uzależnionego od orzeczenia o niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia, w tym przypadku wyroku sądu powszechnego o niepełnosprawności, bez względu na datę jego uprawomocnienia oraz możność pozyskania przez stronę jego odpisu z potwierdzeniem prawomocności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne. Zaznacza się, że mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Tytułem przykładu wskazać należy na reprezentatywne w tym zakresie wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 2143/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r., III SA/Kr 553/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2016 r., II SA/Po 817/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególną uwagę należy zwrócić na istotny walor wyroku sądu powszechnego w postaci prawomocności, która determinuje moc wiążącą takiego wyroku. Art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.) stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. W świetle zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r., nakładającej na ubiegającego się o świadczenie obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionych i kompletnych dokumentów, w tym orzeczenia o niepełnosprawności, nie sposób pominąć istotnej różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekania o niepełnosprawności a datą wydania wyroku przez sąd powszechny w tym samym przedmiocie, który wiąże inne organy w rozumieniu art. 365 K.p.c. dopiero od daty jego prawomocności. Pamiętać też trzeba o stronie formalnej – co ma też z perspektywy niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie – że zainteresowany może pozyskać odpis prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie niepełnosprawności tylko na własne żądanie i do dopiero, gdy prawomocność zostanie stwierdzona. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony świadczenia. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – świadczenie w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w jego uzyskaniu jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu z takim przerzuceniem skutków działania instytucji Państwa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego nie można było zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Podkreślić należy, że skarżąca – jak twierdzi (czemu nie zaprzecza organ) – w styczniu 2017 r. złożyła wniosek o przesłanie jej odpisu wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2016 r., [...]. Zrobiła to zatem w usprawiedliwionym terminie i bez zwłoki (pamiętać należy, że racjonalnie rozumując skarżąca miała prawo przyjąć, iż należy oczekiwać po dacie wydania wyroku na jego uprawomocnienie). Ponadto zaznaczyć trzeba, że termin, w którym E. D. powinna była skompletować dokumentację do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. pozostawał nadal otwarty. Z akt dalej wynika, że, że odpis wyroku wysłany E. D. sporządzono i opieczętowano klauzulą prawomocności dopiero 2 marca 2017 r. (zob. pieczęć na odwrocie wyroku Sądu Rejonowego) Powyższe oznacza, że na skutek działania instytucji Państwa skarżąca co najmniej do dnia 2 marca 2017 r. nie dysponowała niezbędną dokumentacją, aby ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego liczonego – jak chciała – od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. Nie dysponowała bowiem odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Mając na uwadze powyższe sposób wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. przyjęty przez organy, biorąc pod uwagę cały system przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, prowadziłby do przerzucenia na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego czy opieszałego działania instytucji Państwa. Nie można bowiem inaczej ocenić sytuacji, w której z jednej strony zmusza się osobę uzyskującą korzystny dla siebie wyrok sądu powszechnego do złożenia w określonym terminie od jego ogłoszenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne "z prawidłowo wypełnionym dokumentami", a z drugiej strony osoba ta nie ma wpływu na to, jak długo będzie oczekiwać na odpis prawomocnego wyroku, który należy przecież dołączyć do wniosku świadczeniowego. Sąd zaznacza w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę, iż E. D. teoretycznie mogła wystąpić o świadczenie pielęgnacyjne nie posiadając odpisu wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., [...], w ten sposób dochowałaby formalnie terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie można jednak oczekiwać od obywatela działającego w zaufaniu do Państwa i stanowionego przez nie prawa przyjmowania takiej rozmyślnej "strategii" działania, tym bardziej w sytuacji, gdy jednoznaczna norma zawarta w art. 24 ust. 2 u.ś.r. wskazuje, iż wnioski o świadczenia rodzinne powinny być składane "z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", czyli kompletne. Jak wyżej wskazano – w ocenie Sądu w sytuacji, gdy działania podejmowane przez E. D. pod dacie wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., [...] jawią się jako rozsądne i nie obarczone zwłoką (skarżąca, jak twierdzi, w styczniu 2017 r., wystąpiła o przesłanie jej odpisu wyroku), to za datę "wydania orzeczenia" (por. art. 24 ust. 2a u.ś.r.) przyjąć należy datę, w której stwierdzono prawomocność wyroku sądu powszechnego dotyczącego niepełnosprawności, względnie datę od której strona wykazująca się należytą starannością w działaniu mogła pozyskać odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomości. Dopiero bowiem wyrok o takich cechach stanowi dokument (jego zewnętrzną postacią jest odpis orzeczenia sądu z klauzulą prawomocności) będący podstawą ubiegania się o świadczenie uzależnione od niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy należy więc stwierdzić, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 24 ust. 2a u.ś.r., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zweryfikują, czy E. D. rzeczywiście wystąpiła o odpis wyroku z dnia [...] listopada 2016 r. w rozsądnym terminie, to jest styczniu 2017 r. (jak twierdzi w odwołaniu i skardze) oraz, czy znajdujący się w aktach administracyjnych odpis (w kserokopii) wyroku z klauzulą prawomocności sporządzoną 2 marca 2017 r. jest odpisem nadesłanym na ten właśnie wniosek. Jeżeli to ustalenie potwierdzi się, organy przyjmą, że termin trzymiesięczny z art. 24 ust. 2a u.ś.r. został przez skarżącą zachowany (jak wyjaśniono wyżej, E. D. bez odpisu tego wyroku nie dysponowała kompletną dokumentacją pozwalającą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.