II SA/Po 1244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...], [...], ark. [...], obręb J. położonych w P. przy ul. [...]/[...] w zw. z ewentualną legalizacją samowoli budowlanej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. ustalono na rzecz M. K., ul. [...], [...] warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...], [...], ark. [...], obręb J. położonych w P. przy ul. [...]/[...], w związku z ewentualną legalizacją ww. samowoli budowlanej przez organy nadzoru budowlanego. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] maja 2015r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. inwestor wniósł o zmianę treści decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana decyzji miała obejmować ustalenia dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni lokalu usługowego, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Prezydenta Miasta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i na podstawie danych bazy ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez ZGiKM Geopoz zweryfikował krąg stron biorących udział w pierwotnym postępowaniu, a następnie po stwierdzeniu, że nie uległ on zmianie wezwał wszystkie strony do wyrażenia pisemnie swojego stanowiska w sprawie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego część stron wyraziła pisemny sprzeciw wobec planowanej przez inwestora zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że strony postępowania nie wyraziły zgody na wnioskowaną zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym ustalono, że nie ma podstaw do zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył J. R. adwokat reprezentujący M. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie przez organ, że osoby, które wyraziły pisemny sprzeciw na zmianę decyzji są stronami w niniejszej sprawie, podczas gdy jedyną stroną niniejszej sprawy jest wnioskodawczym, w konsekwencji czego organ błędnie poinformował te osoby o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i złożenia sprzeciwu, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez przyjęcie, że do zmiany decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest zgoda - oprócz wnioskodawczym - innych osób. Z uwagi na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującej wyłącznie wnioskodawczyni była stroną postępowania, gdyż wyłącznie jej interesu prawnego dotyczyło przedmiotowe postępowanie. W sprawach o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w krąg stron postępowania wchodzą czasem właściciele sąsiednich nieruchomości, jednak nie zawsze to czy należy ich uznać za strony postępowania zależy od tego, czy ewentualna zmiana warunków zabudowy będzie dot. ich interesów prawnych bądź obowiązków. Ewentualna zmiana warunków zabudowy powinna więc oddziaływać na nieruchomość sąsiednią tak by właściciela tej nieruchomości uznać za stronę postępowania. Ustalanie kręgu stron postępowania nie może być dowolne. W mniejszej sprawie uznać należało, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami postępowania. Obiekt budowlany na gruncie odwołującej jest bowiem oddalony od granic nieruchomości gruntowej i tym samym nie ma wpływu na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione odwołanie przytoczyło treść art. 155 K.p.a. podnosząc, że zgodnie z powyższym przepisem uchylenie lub zmiana ostatecznej prawidłowej decyzji w trybie możliwa jest tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki pozytywne: doszło do nabycia prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej, strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, oraz za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Z analizy akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja dotyczy działek nr [...] i [...], obręb J., ark. Mapy 43. Działkami sąsiednimi są działki nr [...] , której właścicielem jest B. S., J. S., T. S., działka nr [...], której właścicielem jest M. K., działka nr [...] , której właścicielem jest K. M., działki nr [...] , których właścicielem jest M. P.. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2017 r. organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji. P. z dnia [...] czerwca 2017 r. T. S., B. S. oraz J. S. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji we wnioskowanym zakresie, natomiast pismem z dnia [...] maja 2017 r. M. K. wyraziła zgodę na zmianę decyzji . Wobec powyższego, ponieważ art 155 K.p.a. wymaga zgody stron na zmianę decyzji, a osoby posiadające przymiot stron i nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, organ I instancji w takim stanie faktycznym mógł tylko wydać decyzję odmowną. Nie można zatem było zgodzić się z zarzutami odwołania, że w niniejszym postępowaniu stroną postępowania powinna być tylko wnioskodawczyni. Podkreślić należy, iż jak wynika z wniosku o zmianę decyzji dotyczy ona zmiany praktycznie wszystkich parametrów inwestycji, ustalonych w poprzedniej decyzji. Wbrew zatem zarzutom odwołania wnioskowana zmiana dotyczy interesu prawnego powyższych osób. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. reprezentowana przez adwokata J. R. podtrzymując zarzuty naruszenia art. 28 oraz art. 155 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 08 kwietnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...], [...], ark. 43, obręb J. położonych w P. przy ul. [...]/[...] w zw. z ewentualną legalizacją samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej. W realiach przedmiotowej sprawy podstawową kwestią pozostała kwestia rozstrzygnięcia, czy dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Dokonując oceny tego zagadnienia wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 09 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 06 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, orzeczenia cytowane dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co dawałoby możliwość jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.), czy też decyzją związaną (co wyklucza możliwość jej zmiany w tym trybie). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12). W wyrokach tych przyjęto, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2611/11) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1109/07), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14). Jak podkreślił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14), zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 K.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14). Należy bowiem podkreślić, że choć w art. 155 K.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej tu sprawie – w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek. Skoro istnieje norma prawa materialnego, z której dany podmiot wywodzi swój interes prawny w postępowaniu toczącym się z inicjatywy innego podmiotu, to wydana w tym postępowaniu decyzja przyznaje uprawnienie nie tylko stronie będącej jej adresatem, lecz również pozostałym stronom, których interes prawny jest w tym postępowaniu chroniony na podstawie stosownych norm prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja, podlegająca zmianie zwykle dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Ponadto zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Norma z art. 155 K.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny, prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 grudnia 2015 r., II OSK 828/14, CBOSA). Z powyższych uwag wynika, że ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a. Sytuacja powyższa miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.