II SA/Po 1248/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skarg E. B., R. B., T. Ś., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz E. B. kwotę 100,- zł (sto złotych), R. B. kwotę 100,- zł (sto złotych), na rzecz T. Ś. kwotę 100,- zł (sto złotych) oraz na rzecz S. Z. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...] 2014r. nr [...], (dalej decyzja z [...] 2014r.) Burmistrz O., działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2008 w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], przed podziałem oznaczonej jako nr [...], o powierzchni [...] ha, wskutek podziału tej działki zatwierdzonego decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2012 r. (nr [...]). W pkt 2 decyzji organ I instancji przedstawił sposób uiszczenia opłaty przez współwłaścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość będąca własnością S.[...]Z., T.[...]Ś. R.[...]B., E. B. położona w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], przed podziałem oznaczonej jako nr [...], o powierzchni [...] ha, została podzielona decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2012 r. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2008 w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W związku z powyższym, Burmistrz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym, dla ustalenia zmiany jej wartości, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. Wartość działki przed podziałem określono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, a wartość nieruchomości po podziale metodą korygowania ceny średniej. W opinii organu I instancji rzeczoznawca majątkowy dobrze odwzorował rynek nieruchomości w gminie [...], przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę współczynników korygujących. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi, jest logiczny i zupełny. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: S. Z., T. Ś., R. B. i E. B. Odwołujący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego nie precyzując o jakie konkretnie normy prawne chodzi. Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję z [...] 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przytoczyło przepisy w oparciu o które rozstrzygnięto przedmiotową sprawę, ponadto wskazało, iż autor operatu szacunkowego prawidłowo przyjął i uzasadnił wartość nieruchomości przed i po podziale nieruchomości. Podkreśliło, że ustalając przeznaczenie nieruchomości biegły oparł się na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2003r. Kolegium opisało przyjęte przez biegłego metody wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy zaakceptował w szczególności sposób wyceny nieruchomości po jej podziale oraz podkreślił, że w odwołaniach nie sprecyzowano żadnych zarzutów co do decyzji, a ogólny zarzut obrazy przepisów prawa materialnego i formalnego nie znajduje uzasadnienia. Kolegium uchyliło decyzję w pkt. 2 mając na względzie, że opłata adiacencka jest nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym nadto ma charakter solidarny. Zbędne jest zawarcie w decyzji postanowień ustawowych wskazanych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. o terminie zapłaty i odsetkach za zwłokę. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: S. Z, T. Ś., R. B. i E. B., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] 2014r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, zarzutu tego bliżej nie uzasadnili. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o ich oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], przed podziałem oznaczonej jako nr [...], o powierzchni [...] ha, wskutek podziału tej działki zatwierdzonego decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2012 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2008 w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 23 października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – J.[...]H. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 80 k.p.a. Ustalając wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania parami, a po podziale podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Dla dokonania wyceny nieruchomości w niniejszym przypadku zastosowano: dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanej przed podziałem - podejście porównawcze, metodę porównywania parami, natomiast dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanej po podziale – podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W rozpatrywanym przypadku biegły przyjął dla wyceny wartości nieruchomości przed podziałem metodę porównania parami. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię [...] ha. W rozpatrywanym przypadku zasadniczym problemem wymagającym oceny jest ustalenie, czy wycena nieruchomości po podziale mogła zostać przeprowadzona w sposób przyjęty przez rzeczoznawcę, który ustalił ją jako sumę wartości działek ewidencyjnych o powierzchni [...] ha i [...] ha. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych, jakie miały miejsce w latach 2011-2013 na obszarze rynku lokalnego. W opinii Sądu wysoce nieprawdopodobnym wydaje się, aby na tak dużym rynku, nie odnotowano transakcji nieruchomościami, w granicach których wydzielone zostały działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak również nie odnotowano takich podziałów nieruchomości, które uwzględniając obowiązujące dla danych terenów przepisy planów miejscowych lub ustalenia wydanych decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziły do wydzielenia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wskazać w tym miejscu należy, iż okresem badania objęto lata 2011-2013, a więc okres objęty dużą aktywnością na rynku budownictwa mieszkaniowego, w tym jednorodzinnego. Ani z operatu szacunkowego ani z decyzji organów obu instancji nie wynika aby dokonano analizy w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym z treści m.in. art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12). Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych (dwóch) działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek co do zasady winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r. sygn. I OSK 2342/12, dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA). Sąd podzielił w szczególności stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowane w wyroku z 7 maja 2014r. (IV SA/Po 962/13, LEX nr 1462463), iż "wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości". W konsekwencji, uznać należało, iż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 78, 80, 107 k.p.a. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art.77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło w analizowanym przypadku. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości o powierzchni [...] ha, będącej przedmiotem wyceny. W zakresie wyceny części składowej nieruchomości: działki nr [...] (powierzchnia [...] ha), do porównania przyjęto bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do tego fragmentu nieruchomości wycenianej. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu żadnej z decyzji. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z [...] 2014r. Uznanie przez Sąd za wadliwy operatu szacunkowego – najistotniejszego dowodu, na podstawie którego rozstrzygnięto przedmiotową sprawę, musiało skutkować również uchyleniem decyzji organu I instancji. Dopuszczenie bowiem na etapie postępowania odwoławczego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu z opinii innego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad kodeksowych a przede wszystkim zasad konstytucyjnych – zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza ona, że sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ I instancji i po raz drugi – przez organ odwoławczy. Naruszenie zaś tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 kwietnia 2014r. sygn. I OSK 2342/12 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną powyżej argumentację. Ewentualne ustalenie opłaty adiacenckiej musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego wg reguł przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. Organ musi jednak uwzględnić pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydany w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, lex nr 1391607). W pkt II wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Kolegium na rzecz skarżących kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.