II SA/Po 125/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st.sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skarg P.S. i C.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2005r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących po 200,-zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. na podstawie przepisu art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. W. pozwolenia na budowę pierwszego etapu - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi obejmującego trzy budynki przy ul. [...] w P. (działka nr [...] i [...] ark. 24 obręb W.). W uzasadnieniu wskazano między innymi, iż inwestor dysponuje decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy oraz pozytywnymi opiniami rzeczoznawców do spraw higienicznych i zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje dalszą zabudowę tego terenu w kolejnych etapach, które będą oddzielnie zatwierdzone. Wskazano także, iż obszar oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) obejmuje: 1. przedmiotowe nieruchomości, 2. działkę nr [...], ark. 24, obręb W., 3. działkę nr [...], ark. 24, obręb W. Pismem z dnia [...] września 2005 r. (k. 108) skarżący i wymienieni właściciele działek przy ulicy [...] wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Stwierdzili, iż są właścicielami nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi (w szeregowej zabudowie). Granica ich zabudowanych działek oddziela od terenu inwestycji ulica [...], co stanowi odległość około 10 metrów. Wnioskujący podkreślili, iż jako strony postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 kpa bez własnej winy nie brali w nim udziału. Podkreślili, iż nie wyrażają zgody na budowę pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych. Tak wysokie bowiem budynki będą powodowały określone uciążliwości dla mieszkańców ulicy [...]. Prezydent Miasta decyzją z [...] października 2005 r. na podstawie art. 149 § 3 i art. 62 kpa odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawach o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Projektowane budynki są zlokalizowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Budynki przy ulicy [...] nie znajdują się więc w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślono, że w postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wnioskujący nie zostali również uznani za strony. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Uznał, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisem art. 149 § 3 kpa. Podkreślono, że zamierzona budowa nie narusza prawa skarżących, o których mowa w przepisie art. 4 ustawy Prawo budowlane. Uwagi skarżących dotyczące sposobu i charakteru zabudowy, nie uwzględniają przepisu art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003 r.). Przepis ten stanowi, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, wiążą organ wydający decyzję o pozwolenie na budowę. Skargi wnieśli C.S. i P.S., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę. Skarżący C. S. stwierdził, iż postępowanie o pozwolenie na budowę dotyczy jego interesu prawnego jako właściciela działki przy ul. [...] (art. 28 kpa), która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Powołał się skarżący w tym zakresie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2006 r., które uznało go za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zamierzona budowa wysokich 6-cio kondygnacyjnych budynków narusza - zdaniem skarżącego - dotychczasowy ład urbanistyczny terenu, w którym występuje historycznie ukształtowana niska zabudowa (dwa lub trzykondygnacyjna). Skarżący wskazał, iż zamierzona budowa narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych i to w odniesieniu do miejsc parkingowych (§ 19 i § 21) oraz wymagań dotyczących zieleni i urządzeń rekreacyjnych (§ 39 i § 40). Naruszony został również przepis art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizowanej inwestycji. Skarżący P.S. wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji powołuje się na przepisy art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy powołuje się natomiast na całkowicie odmienne regulacje prawne, co utrudnia sformułowanie zarzutów. Zdaniem skarżącego, jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż decyzja wydana w tym postępowaniu narusza przepis art. 140 i 144 kc. Nieruchomość, której jest współwłaścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał też na negatywne skutki realizacji inwestycji i to w zakresie odprowadzania ścieków do kolektora usytuowanego w ulicy [...] oraz planowanych miejsc postojowych dla samochodów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Wyjaśniono, że przy wydawaniu decyzji ze skargi P.S. nie powołano odmiennej podstawy prawnej. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2005 r. Nr 207 poz. 2010) określa podmioty, które mogą być uznane za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepis ten jest szczególną regulacją w stosunku do art. 28 kpa. Obszar oddziaływania obiektu został określony w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżący nie są więc stroną postępowania. Wskazano także, iż powołane przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisem art. 149 § 3 kpa. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być bowiem wydana w przypadku, gdy wniosek został wniesiony przez osoby, które nie są stronami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji wydaje decyzję, o której mowa w art. 151. Postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji może być prowadzone tylko po wydaniu i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie z przepisem art. 149 § 3, który stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji - odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Skarżący twierdzą bowiem, iż w świetle powołanych przepisów art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W takim więc przypadku brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 3. Stosownie do przepisu art. 149 § 1 i 2 organ administracji winien wznowić postępowanie w drodze postanowienia, a następnie przeprowadzić postępowanie, o którym mowa w § 2 art. 149 i wyjaśnić, czy skarżący są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, a w szczególności czy spełniają przesłanki przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji wydaje jedną z decyzji kończących wznowienie postępowania (art. 151). Uznanie, iż skarżący nie są stronami postępowania, a więc stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 winno prowadzić do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, iż stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie wynikają z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 (por. wyrok NSA sygn. akt SA 420/01). Odmowa wznowienia na podstawie art. 149 § 3 następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych (SA/Po 416/05). W wyroku NSA z 8 lipca 1997 r. stwierdzono, iż decyzję o odmowie wznowienia wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem jest wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Naruszenie wskazanych przepisów mogło bowiem mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Obowiązek ten odnosi się nie tylko do przepisów prawa materialnego, ale również do określonych przepisów procedury administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zbadać jedynie, czy skarżący dochowali terminu do wniesienia podania o wznowienie (art. 148), biorąc pod uwagę, że nie można opierać się wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanych podmiotów. Odnosząc się do zarzutów skarżących należy zauważyć, iż organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż powołane przepisy kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy wznowienia postępowania. Ocena wskazanych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych należy do postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Twierdzenie skarżących, iż w postępowaniu wznowieniowym od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostali uznani za stronę tego postępowania - nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to, jak wyżej wskazano, toczy się tylko z udziałem określonych stron. Z tych powodów na podstawie powołanych przepisów oraz przepisu art. 134, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska MK