II SA/Po 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] /-/ J. Szuma Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. M. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Powyższą decyzją po rozpoznaniu odwołania M. B. i innych osób umorzono postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi T. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy [...] na działkach [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie [...]. W skardze, poza wnioskami głównymi obejmującymi uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, M. B. wystąpił także o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] (a więc na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W motywach wniosku skarżący wskazał, że jest on podyktowany obawą, iż w momencie zakończenia postępowania wywołanego skargą budynki mieszkalne wielorodzinne mogą zostać ukończone ze wszelkimi wadami, na które wskazywał, a których nie może dowieść nie będąc stroną postępowania administracyjnego. M. B. zaznaczył też, że w podobnej sprawie (IV SA/Po 45/17), która dotyczyła nieprawidłowości przy budowie Głównego Punktu Zasilania na terenie miasta mieszkańcy [...] dowiedli swojej racji, jednak zanim postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zakończone, obiekt był już gotowy, co ograniczyło dalsze możliwości działania (mieszkańców). Wracając do sprawy objętej skargą M. B. uwypuklił, że ze względu na ład przestrzenny i zasady współżycia społecznego są podstawy do stwierdzenia, że wystąpienie podobnej sytuacji jak opisana (na przykładzie sprawy IV SA/Po 45/17) byłoby krzywdzące dla kolejnej, sporej grupy mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Przyjmuje się w wielu orzeczeniach, że powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy umorzenie postępowania odwoławczego (jak w niniejszej sprawie). Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie niedopuszczalności odwołania, czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego) jest niewątpliwie prostą konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". Sąd ma świadomość, że powyższy pogląd jest często wyrażany w orzecznictwie, niemniej zdaje sobie sprawę, iż w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że złożenie skargi w sprawie zakończonej decyzją czy postanowieniem, które kończą tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Nie można też zapominać, że Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Dodać można, że w niektórych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wyrażono pogląd o możliwości merytorycznego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (zob. postanowienie z dnia 20 września 2017 r., II OZ 909/17, orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z powołanym tam orzecznictwem). Sąd uwzględnił powyższe względy rozpatrując wniosek M. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja, której wstrzymania domaga się skarżący, obejmuje przede wszystkim pozwolenie na budowę. Jest to więc decyzja "wykonalna" w szerokim rozumieniu, w tym sensie, że uprawnia inwestora do podjęcia określonych działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości, przy czym ową "wykonalność" należy odróżnić od odmiany bardziej kwalifikowanej - przymusu administracyjnego. Uwagę tą Sąd przytoczył celowo, gdyż uświadomienie sobie skutków, jakie wywołują różne rodzaje decyzji, pozwala też odpowiednio ocenić potrzebę zastosowania instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania). W przypadku, np. nakazu rozbiórki, w zasadzie można domniemać, że nieuchronnie nastąpi istotna i przymusowa ingerencja w prawo własności. W przypadku decyzji takich jak pozwolenie na budowę mamy tymczasem do czynienia z prawem inwestora do przystąpienia do procesu budowlanego, czego – ewentualnie – korelatem może być (ale nie musi) obowiązek określonego zachowania się innych osób (właścicieli nieruchomości sąsiednich). Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek M. B. nie zawiera uzasadnienia skonkretyzowanego do okoliczności sprawy, w szczególności do sytuacji samego skarżącego. Przedstawiono w nim hipotezę, że objęte pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] budynki mogą zostać wybudowane i będzie to budowa obarczona wadami. Skarżący nie wyjaśnił jednak, niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków mu grozi. Na marginesie Sąd zaznacza, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi M. B. i w razie wydania w przyszłości decyzji administracyjnych po jego myśli po wybudowaniu spornych budynków, będzie mógł być wdrożony stosowny proces naprawczy, który jest przewidziany w przepisach prawa (zob. zwłaszcza art. 50-51 Prawa budowlanego). Nie jest więc tak, że skutki budowy czy wybudowania obiektu nie mogą być odwrócone (a tak zdaje się sugerować skarżący w motywach wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty). Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...] Na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie udzielenia ochrony tymczasowej. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma