II SA/Po 126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A.D., R. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20103 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wypożyczalni samochodów, w skład której wchodzą budynek socjalno-biurowy, hala magazynowo-garażowa, parking dla samochodów osobowych, zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. O. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. wskazał, że w dniu [...] 2011 r. M. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania uzyskano informację, że zgodnie z wyznaczonym na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania układem transportowym część działki znajduje się w liniach rozgraniczających drogi klasy głównej przyspieszonej "wylot do piły". W związku ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej: ZDM), zgodnie z którym celowe jest ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu przeznaczonego pod układ komunikacyjny wyłącznie do zabudowy o charakterze tymczasowym, inwestor skorygował wniosek podając, że inwestycja ma być zrealizowana "na okres tymczasowy". W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym po wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na okres tymczasowy. W wyniku odwołania M. W., A. R. i R. Ż., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że naruszył w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji inwestor oświadczył, że nie jest zainteresowany uzyskaniem decyzji na zabudowę tymczasową. W związku z tym ZDM w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. wnioskuje aby inwestycja, która według Planowanego Układu Transportowego Miasta P. będzie kolidowała z projektowanym układem drogowym, miała charakter tymczasowy. Dodał, że w aktualnej Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta P. na lata 2013-2031 budowa tzw. trasy N. nie została uwzględniona. Organ I instancji rozstrzygając sprawę zważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 72 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości wyznaczonej dla działki o szerokości frontu 24 m. Wskazano, że nadrzędnym celem jest zachowanie ładu przestrzennego, przy czym w pierwszym rzędzie należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką. Organ wyjaśnił, że zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wypłynęłoby na wynik ustaleń. Zabudowa objęta promieniem 72 m jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej. Występują również tereny niezabudowane oraz tereny komunikacji (węzeł G. N.). Średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze wynosi ok. 13,5 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne oraz wysokość maksymalnie 9,5 m do najwyższego punktu dachu, zabudowa usługowa posiada 1 kondygnację nadziemną oraz wysokość ok. 7 m do najwyższego punktu dachu. Linia zabudowy jest zasadniczo uporządkowana i przebiega w odległości ok. 18 m od linii rozgraniczającej ul. O., wyjątek stanowi budynek położony przy ul. O. zlokalizowany w odległości ok. 29 m od ulicy. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 9%. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada dachy strome oraz płaskie, zabudowa usługowa zaś dachy płaskie. Zgodnie zaś z wnioskiem obowiązująca linia zabudowy planowanej inwestycji przebiegać ma w odległości ok. 26 m od linii rozgraniczającej ul. O., wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosić ma ok. 20,6%, budynek socjalno-biurowy posiadać ma elewację frontową wynoszącą ok. 12 m i wysokość ok. 4,6 m, budynek magazynowo-gospodarczy posiadać ma elewację frontową ok. 18 m i wysokość ok. 6,15 m. Budynki posiadać mają dachy płaskie. Organ w wyniku analizy ustalił, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje zabudowy występującą w obszarze analizowanym, obowiązującą linię zabudowy, wysokość, cechy zagospodarowania terenu oraz geometrię dachu, ponadto częściowo kontynuuje szerokość elewacji frontowej, ale nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Prezydent Miasta P. stwierdził, że przepisy rozporządzenia przewidują także możliwość innego ustalenia parametrów zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2). Wymaga to jednak uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji. Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy wynika, że obszar analizowany jest spójny pod względem sposobu zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 9%, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,5 m, przy czym wskaźnik intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej poszczególnych działek wynosi 7,7% do 10,3% oraz od 9m do 20m. Zatem parametry te są do siebie zbliżone, a obszar analizowany nie charakteryzuje się przypadkowością zabudowy. Tym samym brak jest urbanistycznego uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem na poziomie ok. 20%. Zdaniem organu planowana inwestycja o takim parametrze nie stanowiłaby harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym, a ponadto spowodowałaby zaburzenie ładu przestrzennego. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca podniósł, iż jeden z planowanych budynków posiadać ma elewację frontową o szerokości ok. 18 m., a w obszarze analizowanym istnieje budynek, którego elewacja frontowa wynosi 20m. Sposobu ustalania nowej zabudowy nie można ograniczać zaś jedynie do średnich wskaźników, ponieważ naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Organ zaznaczył jednak, że w obszarze analizowanym nie występuje działka, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy posiadałby wartość umożliwiającą ustalenie jego wartości zgodnie z wnioskiem na poziomie 20%. Maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi bowiem 10,3%. Przy czym w obszarze analizowanym występuje nieruchomość, na której istniejący budynek posiada elewację o szerokości zbliżonej do wnioskowanej – budynek przy ul. O., którego elewacja posiada szerokość ok. 20 m. Istnieje więc możliwość ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem i określenia szerokości elewacji dla jednego z planowanych budynków w wielkości 18m. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z konfliktem interesu inwestora z interesem społecznym. Z zebranych materiałów wynika, że działka objęta wnioskiem w przeważającej części stanowi teren, który nie jest przewidziany do zabudowy. Zgodnie z planowanym układem transportowym, opracowywanym w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., objęta wnioskiem działka w znacznej mierze znajduje się w liniach rozgraniczających planowanego układu drogowego. Tereny zurbanizowane powinny zaś być maksymalnie wykorzystane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni – art. 1 ust. 2 pkt 8 upzp). O możliwościach zurbanizowania przestrzeni decyduje między innymi stopień zainwestowania w infrastrukturę techniczną, w tym odpowiednio rozbudowana sieć dróg, która tworzy szkielet miasta i decyduje o możliwości prawidłowego funkcjonowania tkanki miejskiej. Realizacja zabudowy usługowej na objętym wnioskiem terenie koliduje z planami realizacji układu komunikacyjnego ważnego dla prawidłowego funkcjonowania tej części miasta. Reasumując organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdyż nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. M. W., A. D. i R. Ż. wnieśli odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. Odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 9 ust. 5 upzp i art. 61 upzp. Podnieśli, iż analizie urbanistycznej poddano zmniejszoną w stosunku do rzeczywistości powierzchnię działki przeznaczonej pod inwestycję. Tym samym zaniżono na niekorzyść inwestora wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto, zdaniem odwołujących organ I instancji wbrew przepisowi art. 9 ust. 5 upzp uznał, że zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P. stoją na przeszkodzie planowanej inwestycji. Tymczasem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić źródła praw i obowiązków. Jego ustalenia nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołujący wskazali też, że sądy administracyjne od wielu lat stoją na stanowisku, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na ogólne wymogi ładu przestrzennego. Podnieśli też, że ZDM wskazał, iż rzeczona trasa zaplanowana przez przedmiotową nieruchomość (tzw. "wylot do P.") nie jest ujęta w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta P. na lata 2011-2031 (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2011 r.). W świetle powyższego odwołujący zarzucili organowi Instancji naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie własności polegające na zajęciu znaczącej części nieruchomości na cel publiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta P. prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 9%. Z wniosku inwestora wynika, że powierzchnia działki ma 1919 m2 i obecnie znajduje się na niej budynek mieszkalny o pow. 24 m2, przeznaczony do rozbiórki. Zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie uznał, że wskaźnik zabudowy 20,6% nie znajduje żadnego odniesienia nawet do działki o największym wskaźniku zabudowy tj. działki nr [...], który wynosi 10,3%. Nie ma więc możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie wynika z analizy urbanistycznej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że z wyrysu z rejestru gruntów, jak i z wniosku inwestora wynika, że powierzchnia działki nr [...], położonej w P. przy ul. O. wynosi 1919 m2. Łączna powierzchnia planowanego zamierzenia budowlanego zgodnie z treścią wniosku ma wynosić 396 m2, w związku z czym organ I instancji prawidłowo obliczył wskaźnik wielkości zabudowy wnioskowanej działki. Kolegium dodało, że nie kwestionuje kontynuacji funkcji zabudowy planowanej inwestycji z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, jednakże podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie był brak kontynuacji wskaźnika średniej wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). A. D., R. Ż. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., podnosząc zarzuty tożsame z przedstawionymi w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Nadto zarzucili Kolegium naruszenie art. 6 ust. 2 upzp, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrot kosztów postępowania. Poza zarzutami analogicznymi do przedstawionych w odwołaniu, skarżący wskazali, że dla tego samego przedsięwzięcia organ I instancji określa warunki zabudowy z możliwością zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maks. 21%, a następnie – ponownie rozpoznając sprawę – odmawia ustalenia warunków zabudowy, gdyż wskaźnik zabudowy wskazany we wniosku inwestora nie nawiązuje do wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Z powyższego, zdaniem skarżących wynika, że zabudowa określona w decyzji Prezydenta Miasta P. jako "tymczasowa: stanowi kontynuację ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a ta sama zabudowa wskazana we wniosku inwestora bez określenia "tymczasowa: już tej kontynuacji nie stanowi. Skarżący wskazali, że z decyzji organów I i II instancji wynika, że nawet po zmianie wniosku o wydanie warunków zabudowy i zmniejszeniu wskaźnika zabudowy do 9-10% zabudowy powierzchni działki, w obowiązującym stanie prawnym jest ona niewykonalna. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji z dnia 15 marca 2013 r. wynika, że znaczna część działki oznaczona jest jako "teren nieprzeznaczony pod zabudowę" tj. przywołano budowę drogi – "wylot na P.", której przebieg wyznaczono w Studium. W związku z tym naruszono art. 61, art. 9 ust. 5 i art. 6 ust. 2 upzp oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r. Sąd odrzucił skargę M. W. z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 czerwca 2014 r. skarżąca A. D. wskazała, że od 1969 r. na ich działce blokowane są wszelkie inwestycje, najpierw z uwagi na budowę fabryki domów i drogi dojazdowej do niej, następnie z uwagi na budowę trasy kolejowej. Uczestniczka postępowania T. A. popierając skargę wskazała, że jest właścicielka działki nr [...] i dodała, że dla działki nr [...] w zeszłym roku została wydana decyzja umożliwiająca rozbudowę budynku biurowo-magazynowego. Na działce tej prowadzona jest działalności usługowa. Wskazała też, że w odległości 300 m od działki skarżącej znajduje się, przy ul. O. w kierunku miasta, wiele działek, których procent zabudowy jest większy niż 20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga A. D. i R. Ż. okazała się zasadna, albowiem tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów I i II instancji, którymi odmówiono M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wypożyczalni samochodów, w skład której wchodzą budynek socjalno-biurowy, hala magazynowo-garażowa, parking dla samochodów osobowych oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 1, obręb P., położonej w P. przy ul. O. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: upzp. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 upzp określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na względzie powołane przepisy zważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla danej inwestycji wpływa na kształt ładu przestrzennego terenu, w sytuacji gdy nie obowiązuje dla niego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta jest co do zasady pierwszym etapem procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy obiektu lub wykonania innych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiąże ona następnie na etapie wydania pozwolenia na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 upzp). Dlatego tak istotne są jej ustalenia, które następnie zasadniczo wpływają na końcowy kształt, charakter inwestycji i tym samym również na nowe ukształtowanie przestrzeni. W związku z powyższym organ ustalający warunki zabudowy dokonując oceny, czy jest ona zgodna z zastanym ładem przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) i spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, powinien również mieć na uwadze stan prawny terenu objętego inwestycją, a w szczególności obiektów na nim zlokalizowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy organy zgodnie stwierdziły, na podstawie przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, obowiązującą linię zabudowy, wysokość, cechy zagospodarowania terenu oraz geometrię dachu i częściowo kontynuuje szerokość elewacji frontowej, lecz nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wyjaśniono, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, dopuszcza wyznaczenie innego aniżeli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże organy uznały, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany stanowi teren zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i funkcji usługowej. Organ I instancji wskazał, że w obszarze tym występują również tereny niezabudowane oraz tereny komunikacji (węzeł G. N.). Zdaniem organów obszar jest spójny pod względem sposobu zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 9%, a średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,5m. Wskaźnik intensywności zabudowy waha się od 7,7% do 10,3%, a szerokości elewacji frontowej budynków waha się od 9 do 20 m. Organ I instancji stwierdził mając powyższe na względzie, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym są do siebie zbliżone, a obszar analizowany nie charakteryzuje się przypadkowością zabudowy. Tym samym brak jest urbanistycznego uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora na poziomie około 20%. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja o określonych przez inwestora parametrach nie stanowiłaby harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym i spowodowałaby zaburzenie ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym nie występuje bowiem działka, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy posiadałby wartość umożliwiającą ustalenie jego wartości zgodnie z wnioskiem na poziomie 20%. Maksymalny wskaźnik w obszarze analizowany wynosi bowiem 10,3%. Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko organu I instancji wskazał, że skoro łączna powierzchnia działki objętej inwestycją – zgodnie z wypisem z rejestru gruntów – wynosi 1919 m2, a łączna powierzchnia zamierzenia budowlanego – 396 m2, to prawidłowo organ I instancji ustalił, iż wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie 10,3%. Uznając, że zamierzenie inwestora kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym Kolegium potwierdziło stanowisko Prezydenta Miasta P., że należało odmówić ustalenia warunków zabudowy inwestorowi ze względu na brak kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd nie podziela oceny organów orzekających. Zważyć należy w pierwszej kolejności, iż przepis art. 56 upzp stosowany odpowiednio przy ustaleniu warunków zabudowy w zw. z art. 64 ust. 1 upzp określa, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 72/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia .nsa.gov.pl), zgodnie z którym nadrzędną wartością stojącą u fundamentów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zachowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał trafnie, że instrumentem, który ustawodawca uznał za najdoskonalszy środek realizacji ww. założeń ustawy jest zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, co zresztą wprost wynika z art. 59 upzp, decyzja o warunkach zabudowy stanowi ekstraordynaryjne i wyjątkowe rozwiązanie stosowane jedynie w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, że jej wydanie nie jest normą a wyjątkiem od tej normy, postępowanie prowadzące do jej wydania musi być prowadzone szczególnie skrupulatnie. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 upzp, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "ponadprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dla dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp (vide: wyroki NSA z dnia 20 marca 2012r. II OSK10/11 i z dnia 28 września 2012r. II OSK 1134/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie stwierdził w wyroku z 10 czerwca 2014 r. Sąd odwoławczy, zawarta w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, tego samego rodzaju, wyznaczonych przez stan dotychczasowy, uwzględniając oczywiście przy tym wymogi ładu przestrzennego. Zauważyć również należy, iż stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Podzielając powyższą ocenę, tutejszy Sąd pragnie stwierdzić, iż organy orzekające nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, czy w rzeczywistości planowana inwestycja polegająca na budowie obiektów wypożyczalni samochodowej (budynku socjalno-biurowego, hali magazynowo-garażowej, parkingu i zbiornika bezodpływowego na ścieki) nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. nie kontynuuje wskaźnika powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zważyć należy w pierwszej kolejności, iż organy zgodnie przyjęły, co znajduje aprobatę Sądu, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w punktach 2-5 ust. 1 art. 61 upzp, tj. teren ma dostęp do drogi publicznej (ul. O.), uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia (zgodnie z warunkami wydanymi przez gestorów sieci – [...] sp. z o.o. oraz [...] S.A.), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ I instancji rozpoznając sprawę pierwotnie (decyzja z dnia [...] 2012 r. nr [...]) uznał, że został również spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przypomnieć należy, że w decyzji z [...] 2012 r. Prezydent Miasta P. określił w tym zakresie obowiązującą linię zabudowy na 26 m od strony ul. O., wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 21% powierzchni terenu dla całej zabudowy kubaturowej, szerokość elewacji frontowej na maks. 6 m dla budynku w obowiązującej linii zabudowy i dowolną dla budynku zlokalizowanego w głębi działki z zachowaniem odległości wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 1 kondygnację nadziemną o wysokości maks. 5,0 m od poziomu terenu do najwyższego dachu dla budynku socjalno-biurowego oraz 1 kondygnację nadziemną o wysokości maks. 6,5 m dla budynku magazynowo-garażowego, geometrię dachu – jako dach płaski, wskazując dodatkowo, że na obowiązującej linii zabudowy należy sytuować budynek socjalno-biurowy, a w głębi działki budynek magazynowo-garażowy. Następnie zaś – na skutek decyzji SKO w P. z dnia [...] 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia – Prezydent Miasta P. prowadząc ponownie postępowanie przyjął ustalenia analogiczne do tych przyjętych w decyzji z dnia [...] 2012 r., z jedną zasadniczą różnicą, która stała się powodem wydania decyzji odmownej. Ustalając analogicznie jak poprzednio, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 9 %, a maksymalny – 10,3% - tym razem organ I instancji uznał, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która obejmie ok. 20% działki. W ocenie Sądu ocena organu w tym zakresie była zbyt daleko idąca. Po pierwsze należy zauważyć, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszarze analizowanym. Nie można z całą pewnością zgodzić się z organem I instancji jakoby wyznaczony obszar analizowany był spójny pod względem sposobu zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy. Świadczą o tym same już ustalenia organu. Po pierwsze z mapy zasadniczej, stanowiącej część graficzną analizy urbanistycznej, wynika, że obszar analizowany jest terenem bardzo zróżnicowanym w sposobie zagospodarowania. Dominuje w jego ramach infrastruktura drogowa (wiadukt G. N. oraz ul. O.), w niewielkim stopniu występuje w jego obrębie zabudowa mieszkalna i w większej części mieszkalno-usługowa, a także tereny niezabudowane przeznaczone pod skład materiałów budowlanych. Z uwagi na specyfikę miejsca – w bliskości węzła komunikacyjnego G. N. – nie można uznać, by obszar ten był spójny pod względem sposobu zagospodarowania. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ustaliwszy, że zgodnie z wnioskiem inwestora można ustalić linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego od drogi odpowiada budynkom w otoczeniu (na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia), wysokość zaplanowanych do zabudowy budynków odpowiada wysokości budynków istniejących, podobnie jak i geometria ich dachów, dopuszczalne było również, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej wyznaczenie zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia innego aniżeli średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tym samym w ocenie Sądu należało przyjąć, iż ziściła się przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Dlatego rację należy przyznać skarżącym, iż odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy orzekające dopuściły się naruszenia ostatnio powołanego przepisu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie również podkreślić, iż pozbawione uzasadnienia prawnego są rozważania organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2013 r., a odnoszące się do przeznaczenia terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. pod układ transportowy, w którym wyklucza się zabudowę. Dla ustalenia warunków zabudowy nie są wiążące ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten, zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp nie jest aktem prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc uzgadnianie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Każda gmina musi obligatoryjnie uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz akt ten wiąże jedynie organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 134/12, Lex nr 1145883). Niedopuszczalne jest więc powołanie – jako jednej z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy – przytoczenie zapisów studium z jednoczesnym podkreśleniem dbałości o ekonomiczne wykorzystania przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 8 upzp) i ład przestrzenny (art. 2 pkt 1 upzp). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku. Ponownie prowadząc postępowanie organy orzekające kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących A. D. i R. Ż. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (punkt II. sentencji wyroku), zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III. sentencji wyroku).