II SA/Po 1268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.[...] z dnia [...] 2014 r., (Nr [...]), którą odmówiono odwołującej się przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad I. K. Powyższe decyzje w wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2014 r. A. K. wystąpiła do [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w S.[...] o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 – dalej "u.u.w.z.") w związku z opieką nad babcią I. K. Do wniosku załączyła między innymi: odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, że I. K. pozostaje w związku małżeńskim z C. K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...], o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] 2014r. Wójt Gminy S.[...] (dalej: "Wójt) – powołując się na art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 u.u.w.z. w związku art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze zm. – dalej "u.ś.r.") – odmówił przyznania A. K. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad I. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z datą 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.u.w.z. zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Art. 2 ust. 2 u.u.w.z. stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dalej Wójt wyjaśnił, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. określa, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc powyższe do sprawy organ zaznaczył, że A. K. do złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad babcią dołączyła kserokopię aktu małżeństwa, z którego wynika, że I. K. pozostaje w związku małżeńskim z C. K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...], o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji Wójta wniosła A. K. Wskazała, że na skutek jej wniosku wydano decyzję odmowną co do świadczenia dla opiekunów, pomimo że sytuacja, w której się znajduje, nie uległa zmianie (względem jej sytuacji we wcześniejszym okresie, gdy przyznano jej na stałe świadczenie pielęgnacyjne). A. K. wyjaśniła również, że skoro poświęciła się opiece nad I. K., to nie była zarejestrowana w urzędzie pracy i nigdzie nie była zatrudniona. Mąż I. K. jest w podeszłym wieku ([...] lat) i z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją żoną. Również żadne z dzieci I. K. nie może sprawować opieki nad matką. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") Kolegium stwierdziło, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest trafne. Organ odwoławczy - opisując ustalony stan faktyczny - przyznał między innymi, że skarżąca zamieszkuje wraz z babcią i dziadkiem i faktycznie sprawuje nad babcią opiekę; ponadto była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, które wygasło z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013 r. Dalej Kolegium - powołując się na przepisy u.u.w.z. oraz u.ś.r. - stwierdziło, że osoba wymagająca opieki nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. według treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 2012 r., co w konsekwencji wyklucza to A. K. z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku dla opiekuna i to pomimo spełniania pozostałych przesłanek uzyskania świadczenia i bez względu na fakt sprawowania opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. podniosła, że nie zgadza się z tą decyzją. Zarzuciła naruszenie przez organy art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych wolności (EKPC) oraz art. 6 ust. 1 EKPC, w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu podkreśliło też, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien podlegać ścisłej interpretacji językowej, a poddanie go interpretacji rozszerzającej prowadzi do rezultatów sprzecznych z założeniem ustawodawcy. Organ dodał też, że przepisy u.ś.r. mają charakter regulacji związanych, co wyklucza możliwość wydawania decyzji uznaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawo do zasiłku dla opiekuna określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona "warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Art. 2 ust. 1 u.u.w.z. stanowi z kolei, że "zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r." Zauważyć należy, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W niniejszej sprawie odmówiono A. K. przyznania zasiłku dla opiekunów powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.w.z. oraz przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, iż zgodnie ze wskazanym wyżej art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.w.z. "Zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.". Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r. stanowi, iż "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba wymagająca opieki [...] pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Organy obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad I. K. w okresie od 1 lipca 2013 r. Organy ustaliwszy, że w tym okresie objęta opieką I. K. pozostawała w związku małżeńskim z C. K., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stwierdziły, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego było wyłączone ze względu na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który znajduje zastosowanie w związku z odesłaniem w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.u.w.z., a tym samym nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia dla opiekunów. Z taką argumentacją organów nie sposób się zgodzić, zwłaszcza gdy uwzględni się szczególne okoliczności sprawy, oraz fakt, że wniosek A. K. dotyczył świadczenia stanowiącego docelowo rekompensatę za niekonstytucyjnie "wygaszone" świadczenie pielęgnacyjne. W sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] listopada 2011, ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie przyznało A. K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad I. K. od 1 września 2011r. – na stałe. W uzasadnieniu tej decyzji dostrzeżono pewne wątpliwości jakie wiązały się ze stosowaniem przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jednakże powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2010 r., II SA/Po 212/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 orzeczenia.nsa.gov.pl) uznano, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalna i konieczna jest taka wykładnia tego przepisu, która umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na objętego opieką małżonka, jeżeli drugi małżonek ze uwagi na wiek lub stan zdrowia nie jest w stanie sprawować nad nim opieki, (podobny wniosek dotyczył [...] dzieci I. K.). Pokreślić w tym miejscu trzeba, że rozpatrując wniosek o przyznanie A. K. zasiłku dla opiekunów, który przysługuje jej niejako "w miejsce" świadczenia pielęgnacyjnego, organy ponownie dokonały oceny dokładnie tego samego stanu faktycznego, przy czym operowały dokładnie tymi samymi normami prawnymi (ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje sięgać do ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r.), jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy przyjęły jednak radykalnie odmienną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu takie działanie należy uznać za nieprawidłowe. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie o świadczenie dla opiekunów ubiega się osoba, której już wcześniej przysługiwało szeroko rozumiane świadczenie opiekuńcze w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z końcem czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z ustawą zasadniczą art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Podkreślić trzeba, że przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, którym "wygaszono" dotychczasowe świadczenia pielęgnacyjne, było stwierdzenie, iż ustawodawca dopuścił się do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z całokształtu rozważań Trybunału zawartych w wyroku K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Biorąc pod uwagę opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2011r. ([...]) statuowała zatem dla A. K. prawo nabyte, jako takie chronione konstytucyjnie, które nie powinno być odebrane, np. z takich powodów jak zmiana polityki przyznawania świadczeń, czy z powodu wykładni przepisów. Co więcej, A. K. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie, między innymi, kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują też, że skarżąca jest osobą, która faktycznie nadużywała świadczeń opiekuńczych (świadczenia pielęgnacyjnego) przyznanych jej decyzją administracyjną, a więc osobą, która w świetle wyroku Trybunału K 27/13 nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną ze względu na ochronę praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną. Uwypuklenia wymaga fakt, iż w decyzji Kolegium objętej skargą organ ten jednoznacznie ustalił, że A. K. rzeczywiście świadczy opiekę nad babcią, a ustalenia tego nigdy nie podważono. Nie podważono też ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynikało, że już w 2011 r. C. K., a więc mąż I. K., ze względu na stan zdrowia, ani jej dzieci z uwagi na inne okoliczności, nie byli w stanie opiekować się I. K.. Podsumowując - w sprawie nie wykazano, iżby jakiekolwiek ustalenia decyzji z dnia [...] listopada 2011r. ([...]). były błędne, bądź by nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego względem sytuacji skarżącej jaka istniała w dacie, gdy przyznawano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Odmowa przyznania zasiłku dla opiekuna podyktowana została natomiast tylko i wyłącznie przyjęciem radykalnie odmiennej, aniżeli dotychczas przyjęta w decyzji o świadczeniu pielęgnacyjnym, interpretacji przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. W konsekwencji powstał stan nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych uwypuklonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 27/13: skarżąca, która należała do kręgu osób rzeczywiście świadczących opiekę nad osobą bliską wymagającą tej opieki, została pozbawiona świadczeń opiekuńczych. Uzupełniając powyższe Sąd wyjaśnia, że nie miał wątpliwości, co do tego, że wcześniejsza decyzja o przyznaniu A. K. świadczenia pielęgnacyjnego kształtowała dla skarżącej skonkretyzowane i słusznie nabyte prawo. Słuszności nabycia prawa do tego świadczenia nie podważa fakt, że w orzecznictwie zgłasza się nieraz wątpliwości, co do sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd podkreśla, że przyznanie A. K. świadczenia pielęgnacyjnego opierało się na umotywowanej prawnie, prokonstytucyjnej wykładni wymienionego wyżej przepisu, która zresztą niejednokrotnie uznana została za trafną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). O decyzji wcześniej przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w żadnym razie nie można zatem twierdzić, że rażąco narusza ona prawo, względnie, że przyznaje ona uprawnienie osobie oczywiście nieuprawnionej. To z kolei nakazuje poszanować wynikające z niej skonkretyzowane uprawnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.