II SA/Po 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. M.M. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w celu uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na adaptację oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. [...]. Wojewoda przekazał wniosek Staroście, który w oparciu o art. 61 k.p.a. powiadomił M.M. o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Decyzją z dnia [...] Starosta, na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Wyjaśnił, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm. – dalej: Prawo budowlane) decyzję nakazującą W. K. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia z dnia [...]. oraz usunięcie niezgodności powstałych przy realizacji przebudowy budynku mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]. Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchyla się decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja uchylająca decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na adaptację i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wydana w dniu [...] , a [...] stała się ostateczna. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, iż skoro M. M. żądała wznowienia postępowania w sprawie, w której decyzję uchylono, postępowanie wznowieniowe należało umorzyć. Wskutek odwołania M.M., w dniu [...] Wojewoda uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]. W ocenie organu, z uwagi na przytaczaną podstawę prawną (art. 61 k.p.a.), należało przyjąć, iż postępowanie zostało wznowione. Skoro nastąpiło merytoryczne rozpatrzenie wniosku, zasadne było podanie podstawy prawnej wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku M.M., Starosta decyzją z dnia [...] nr [...] – na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – odmówił wznowienia postępowania. Organ odniósł się przede wszystkim do okoliczności, iż skarżąca, jako współwłaścicielka (wraz z mężem) działki nr [...], graniczącej z działką nr [...] (na której realizowana była inwestycja), powinna zostać uznana za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż z projektu adaptacji i rozbudowy domu jednorodzinnego, załączonego do wniosku inwestora wynika, że będący przedmiotem robót budowlanych dom mieszkalny I. i W. K. położony jest w odległości 5 metrów od południowej granicy działki nr [...] stanowiącej współwłasność J. i M. M., w której znajduje się ściana budynku mieszkalnego bez otworów okiennych i drzwiowych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie natomiast obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 ustawy, wskazując, że należy przez nie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania budynku jednorodzinnego wyznaczony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). Zgodnie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy. W ocenie organu, skoro budynek będący przedmiotem robót budowlanych znajduje się w odległości 5 metrów od granicy nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, należało przyjąć, iż nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji M.M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz niewłaściwą, zawężoną interpretację prawa materialnego. Wskazała, iż nie było podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w sytuacji, gdy wcześniej został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która – jak należy domniemywać – jest pozbawiona wad, lecz jest skutkiem wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy zatwierdzonym projekcie budowlanym. M.M. podniosła, że Starosta bez uzasadnionej przyczyny wstrzymywał postępowanie z jej wniosku o wznowienie postępowania. Wskutek tego, decyzja z dnia [...] została uchylona w postępowaniu z art. 36a Prawa budowlanego, które jednak nie powinno być traktowane konkurencyjnie do postępowania wznowieniowego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że w projekcie budowlanym w związku z realizowaną inwestycją przewidziano wykonanie robót budowlanych związanych z niwelacją terenu od strony południowej budynku inwestora. Roboty zostały wykonane bezpośrednio przy ścianie budynku skarżącej, w obszarze jego oddziaływania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Stwierdził, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania powinna być wydana, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych, to jest gdy wniosek składa osoba nie będąca stroną. Budynek mieszkalny W. K. znajduje się w odległości 5 metrów od granicy z nieruchomością M.M., a zakres prac przewidzianych udzielonym pozwoleniem nie przewidywał żadnej rozbudowy w kierunku jej nieruchomości. Organ nie wyznaczał obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a M. M. nie była stroną (art. 28 ust. 2 ustawy). W trakcie realizacji pozwolenia na budowę inwestor wykroczył poza jego ramy i samowolnie prowadził roboty budowlane w sąsiedztwie nieruchomości M.M.. W ocenie Wojewody badanie tej okoliczności nie jest objęte właściwością organów administracji architektoniczno-budowlanej i należy do nadzoru budowlanego. Od decyzji Wojewody M.M. wniosła skargę. Zarzuciła naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania oraz wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadniając skargę podniosła argumenty jak w odwołaniu. Podkreśliła w szczególności, iż dokonana niwelacja terenu od strony południowej budynku mieszkalnego inwestora, została dokonana przy granicy z jej nieruchomością. Prowadziło to do odsłonięcia fundamentów budynku skarżącej, ułożono drenaż, izolację termiczną oraz zrealizowano ściankę dociskową. M.M. wskazała także, iż organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. i nie umożliwił jej zapoznania się z poczynionymi ustaleniami i przeprowadzonymi dowodami, a także wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Jej zdaniem stwierdzenie, że prace wykonane w obszarze oddziaływania budynku będącego jej współwłasnością są samowolą budowlaną nie daje się pogodzić z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionymi w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, uznano, że prowadzone roboty polegające na niwelacji terenu oraz zabezpieczeniu ściany fundamentowej budynku skarżącej nie stanowią wykroczenia ponad zakres wynikający z zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i pozwolenia na budowę. M.M. wskazała także na treść art. 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r Nr 75, poz. 690). Zgodnie z tym przepisem tarasy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 1,3 metra, natomiast płyta tarasowa przy nieruchomości I. i W. K. usytuowana została w odległości 0,5 metra od nieruchomości sąsiedniej. Odstępstwa od projektu spowodowały dodatkowo konieczność przeprowadzenia niwelacji terenu, czego efektem było odkrycie fundamentów budynku M.M.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, iż z planu sytuacyjnego i zagospodarowania działki wynikało, że rozbudowa nie wykracza poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego. Utwardzenie terenu oraz projektowana opaska wokół budynku o szerokości 0,5 metra z kostki granitowej nie obejmowały robót wzdłuż granicy z posesją M.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej, zaskarżonej sprawie, z drugiej zaś przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd obowiązany jest równocześnie do oceny zachowań organów administracji publicznej. Zatem jego kontrola w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Odmawiając wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] organ pierwszej instancji jak i drugiej instancji nie uwzględniły i nie odniosły się do treści art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie bezsporne jest, iż decyzja z dnia [...] została uchylona w dniu [...] przez Starostę. Orzeczenie wydane na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stało się ostateczne dnia [...]. W ocenie Sądu zarówno decyzją Starosty dnia [...] jak i Wojewody z dnia [...] merytorycznie załatwiono sprawę (odmownie), mimo, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok z dnia 1 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/1646/98, publ. Lex nr 46241). Oznacza to, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W literaturze podnosi się słusznie, iż przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu zwykłym w pierwszej lub drugiej instancji jak też w trakcie postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 479). Przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3), a także samego postępowania wznowieniowego są przesłanki z art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Odnoszą się one do konkretnej decyzji ostatecznej. Uchylenie decyzji w jakimkolwiek trybie przed zakończeniem postępowania wznowieniowego czyni je bezprzedmiotowym. Nie sposób więc w takim przypadku rozważać o rozstrzygnięciach o jakich mowa w art. 151 k.p.a., ani też o wszczęciu (art. 147 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a.) albo odmowie wszczęcia (art. 149 § 3 k.p.a.) postępowania zmierzającego do takich rozstrzygnięć. W sytuacji zatem kiedy w trakcie postępowania wznowieniowego, bądź poprzedzającego wznowienie (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.), zostanie uchylona decyzja ostateczna – organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ odwoławczy powinno z kolei skutkować uchyleniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie i umorzeniem go w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Wobec kategorycznego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a., jego pominięcie stanowiło naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. konstytuuje bowiem negatywną przesłankę merytorycznego załatwienia sprawy. Zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Ze skargi wynika co prawda, iż skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do ustaleń dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego, bowiem organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, by organ drugiej instancji przeprowadzał dodatkowe postępowanie dowodowe. Jedynym materiałem o jaki uzupełniono akta sprawy było postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2006, sygn. akt 184/06 w przedmiocie odrzucenia skargi Starosty na decyzję Wojewody. Postanowienie to nie miało jednak istotnego znaczenia dla prowadzonego postępowania. Należy zatem stwierdzić, że odstąpienie przez organ odwoławczy od zawiadomienia strony o uprawnieniu z art. 10 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji z przyczyn naruszenia przepisów postępowania zwalnia Sąd od rozważania zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Mając wszakże na względzie, iż skarżąca nie ustanowiła w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, Sąd informacyjnie wskazuje, iż może ona dochodzić ochrony swych praw w postępowaniu odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie żądać wznowienia postępowania, jeżeli zostało ono ponownie zakończone decyzją ostateczną (i nie uchyloną). W przypadku złożenia odwołania, ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ich ewentualnym uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz. 119; wyrok z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, publ. ONSAiWSA 2007/2/50). Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska