II SA/Po 1271/13

Dnia 22 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na wniosek M. i R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnie wykonanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], w K., przy ul. Ż. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla obszaru objętego wnioskiem inwestorów nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że zawiadomił strony o zlokalizowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy działki. Ponadto w zawiadomieniu podano również, że dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego odbywa się z ul. Ż. poprzez drogę wewnętrzną, oznaczoną jako działka nr [...] i [...], obręb [...]. Przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalała na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Z. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez brak analizy szerokości elewacji frontowej działek sąsiednich, (2) § 7 powołanego rozporządzenia poprzez brak analizy wysokości górnej elewacji frontowej i wskazanie sposobu ustalenia wysokości budynku, (3) § 3 cytowanego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego i jego granic, (4) § 4 wymienionego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy nieruchomości sąsiednich oraz (5) art. 61 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwą interpretację i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący powtórzył sformułowane w odwołaniu zarzuty wobec rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu działki inwestora wynosi bowiem 9 m, a jej trzykrotność – 27 m. Tym samym granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone co najmniej w odległości 50 m. W tak zakreślonym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, budynki garażowe oraz budynki usługowo-produkcyjne. W części tekstowej analizy w sposób szczegółowy omówiono ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy oraz wskazano, że przyczyną niewyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jest fakt zrealizowania już w ramach samowoli omawianej inwestycji. Przedmiotowy budynek nie narusza przy tym istniejącego ładu przestrzennego. W analizie urbanistycznej określono również szerokość elewacji frontowej budynku. Wspomniany parametr w obszarze analizowanym wynosi od 7,5 m do 22 m, a średnia – 14,95 m. Działka inwestora jest przy tym węższa w części frontowej, a nadto w obszarze analizowanym – na działce nr 228 – szerokość elewacji frontowej wynosi 7,5 m, co uzasadniania zaakceptowanie frontu budynku inwestora o szerokości 8 m. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że przedmiotowy budynek mieszkalny położony jest w granicy z działką skarżącego. Niemniej sam skarżący ma również budynku gospodarcze zlokalizowane w granicy nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Z. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia 29 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) § 4 powołanego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy nieruchomości sąsiednich oraz (2) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i udzielenie zgody na zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w skardze, a nadto wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja jest niezgodna z wymogami dobrego sąsiedztwa. Ponadto przedmiotowy budynek znajduje się w granicy nieruchomości. Bez znaczenia jest natomiast posiadanie przez skarżącego budynków w granicy nieruchomości. Z. K. zaznaczył przy tym, że nie wyraża zgody na legalizację omawianej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] października 2012 r. M. i R. K. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego samowolnie w latach 1990-1992 na działkach nr [...], [...] i [...] (k. 14-17 akt adm.) Dla powyższego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy przy tym zaznaczyć, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie, jeżeli opisane wyżej wymogi zostaną spełnione łączne. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowy tryb weryfikacji tego wymagania został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wynika, że granice wspomnianego obszaru analizowanego określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zarazem nie mniejszej niż 50 m. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy w ocenie Sądu stwierdzić, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] (k. 74-78 akt adm.), jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm.) okazały się wadliwe. Przede wszystkim należy zauważyć, że lista parametrów urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna określać decyzja o warunkach zabudowy, został wyznaczony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje w szczególności ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Tymczasem decyzja organu I instancji pomija całkowicie ten wskaźnik zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu. W analizie urbanistycznej z dnia [...] maja 2013 r. podnosi się natomiast, że wyznaczenie omawianego parametru nie było konieczne, gdyż budynek został już zrealizowany i nie narusza istniejącego ładu przestrzennego (k. 42-58 akt adm.). Argumentacja ta jest jednak nieprawidłowa. Brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakłada bowiem bezwzględnie obowiązek ustalenia linii zabudowy w przypadku wszystkich inwestycji, także tych zrealizowanych już niezgodnie z prawem. Celem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej jest bowiem zbadanie, czy zrealizowany obiekt budowlany kontynuuje istniejącą już zabudowę. Konkluzji tej nie zmienia § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który zezwala jedynie na odstąpienie od przedłużania dotychczasowej linii zabudowy, jeżeli uzasadniają to wyniki analizy urbanistycznej, nie zaś na odstąpienie od wyznaczenia tego parametru. Nieustalenie rozważanego wskaźnika stanowiło zatem naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jako takie skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Uchybienie to miało istotny charakter, gdyż w świetle załącznika mapowego do wspomnianej analizy urbanistycznej przedmiotowa samowola budowlana zdaje się nie kontynuować linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. Ż. Ponadto organy administracji publicznej wadliwie wyznaczyły również wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. W analizie urbanistycznej nie uwzględniono bowiem wspomnianego parametru dla działki nr [...], na której częściowo znajduje się także omawiany obiektu budowlany. Uchybienie to okazało się istotne, gdyż wspomniana działka jest już zabudowana. W konsekwencji nie można obecnie jednoznacznie ustalić na podstawie decyzji organu I instancji, czy rozważany wskaźnik odnosi się do obu obiektów czy tylko do jednego z nich. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w decyzji organu I instancji omawiany parametry określono na poziomie 0,25, co już stanowi odstępstwo od średniej wartości wynoszącej w obszarze analizowanym 0,19. Wprawdzie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia zezwala na odstąpienia od wartości przeciętnej tego parametru przy ustaleniu warunków dla nowej zabudowy, lecz niemniej powinno to wynikać z analizy urbanistycznej. Tymczasem ani wspomniana analiza, ani uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji. Organy administracji publicznej nie rozważyły poza tym należycie kwestii dopuszczalności położenia przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy z działką skarżącego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), budynek na działce budowlane należy co do zasady sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy albo (2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym obiekty budowlane nie powinny być z reguły lokowane przy granicy nieruchomości. Jak wynika z kolei z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, sytuowanie budynki, o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, podobnie jak w analizie urbanistycznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji publicznej nie rozważyły bowiem wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie. Ponadto organy administracji publicznej nie spełniły również wymogu nałożonego na nie w art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji publicznej jest bowiem zbyt lakoniczne i nie wyjaśnia dostatecznie motywów, jakimi kierowano się przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny poprawnie przeprowadzić analizę urbanistyczną i dokonać jej wszechstronnej oceny. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.