II SA/Po 128/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku Wójt Gminy W. w oparciu o art. 2 pkt 1, art. 3 – 6, art. 8 pkt 3a, art. 11a, art. 23, art. 25, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255) uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone M. K. w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – M. K. w okresie od dnia [...] lutego 2010 roku do dnia [...] września 2010 roku oraz nakazał ich zwrot wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, znak [...], M. K. nabyła prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, tj. córki M. K. Z kolei w dniu [...] października 2010 roku organ otrzymał wyrok z dnia [...] stycznia 2010 roku, potwierdzający ustalenie ojcostwa dziecka skarżącej. Oznacza to zgodnie z art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż M. K. nie jest już uprawniona do dodatku do zasiłku rodzinnego, a świadczenia wypłacone za okres od dnia [...] lutego 2010 roku do dnia [...] września 2010 roku ,w łącznej wysokości 1.360,00 zł, są kwotami nienależnie pobranymi i z tej racji podlegają zwrotowi z ustawowymi odsetkami. Od decyzji tej M. K. odwołała się pismem z dnia [...] listopada 2010 roku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie nienależnie pobranych należności. Argumentując na rzecz swojego stanowiska M. K. podniosła, iż nie była świadoma tego, że pobiera nienależne jej świadczenie. Nie pracuje, jest matką, która samotnie wychowuje dziecko i przez cały czas pozostawała w dobrej wierze. M. K. zaznaczyła następnie, iż nie została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tych świadczeń. Podniosła, iż o pobieraniu nienależnego świadczenia można mówić dopiero wtedy, gdy strona pobiera daną pomoc finansową mimo tego, iż wie o tym, że nie jest uprawniona. Musi zatem zaistnieć tak element obiektywny (okoliczności wskazane w ustawie), jak i element subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Tymczasem w ocenie skarżącej nie została ona ani właściwie pouczona, ani też nie można jej przypisać wspomnianego elementu subiektywnego. M. K. wskazała także, iż naliczona kwota zaległości jest niemożliwa dla niej do spłacenia z przyczyn obiektywnych. Nie ma ona bowiem innych źródeł utrzymania z uwagi na konieczność sprawowania opieki na córką. Wychowanie dziecka wymaga natomiast ponoszenia dużych nakładów. Wobec tego wniosła o umorzenie należności, których obowiązek został na nią nałożony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sytuacja rodzinna skarżącej w okresie zasiłkowym uległa zmianie w związku z ustaleniem ojcostwa wobec jej dziecka. Wójt Gminy W., działając zatem w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, był uprawniony do weryfikacji przyznanego prawa do świadczenia rodzinnego i zmiany decyzji w sposób opisany w art. 11 tej ustawy. Trzeba przy tym zauważyć, iż decyzja zmieniająca Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2010 roku, znak [...], nie była zaskarżona przez M. K. i stała się podstawą do zaskarżonej wydania decyzji z dnia [...] listopada 2010 roku. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, kwestia umorzenia świadczenia w całości lub w części, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu zwrotu zostanie załatwiona na wniosek skarżącej w odrębnym postępowaniu. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 roku M. K. złożyła skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie (1) art. 30 ust. 9 ustawy o świadczenia rodzinnych przez bezzasadne pominięcie jego wykładni oraz (2) art. 7, art. 9, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) poprzez pominięcie w uzasadnieniu przyczyn, ze względu na które organ administracji publicznej odmówił wiarygodności faktom, jakie podnosiła skarżąca w odwołaniu. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, iż nie jest w stanie uiścić kwot, co do zwrotu których została zobowiązana, gdyż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Zwróciła ona uwagę, iż organy administracji publicznej w ogóle nie ustosunkowały się do złożonego przez nią wniosku o umorzenie wspomnianych należności. Podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do podnoszonej w odwołaniu z dnia [...] listopada 2010 roku kwestii braku pouczenia, a przede wszystkim braku elementu subiektywnego, tj. świadomego oraz celowego działania wbrew pouczeniu. Brak pouczenia stanowi z kolei również naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organy do udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje on m.in. rodzicom dziecka. Z kolei art. 8 pkt 3a cytowanej ustawy wskazuje, że do zasiłku rodzinnego dolicza się dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Według art. 11a ust. 1 tejże ustawy, prawo do tego dodatku przysługuje m.in. matce lub ojcu samotnie wychowującemu dziecko, jeśli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego rodzica z tego powodu, że (1) drugi rodzic dziecka nie żyje, (2) ojciec dziecka nie jest znany bądź też (3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż podstawę decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...], przyznającej skarżącej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od dnia [...] listopada 2009 roku do dnia [...] października 2010 roku, stanowił art. 11a ust. 1 pkt 2 rozważanej ustawy, na wskazuje m.in. treść pkt III odpisu zupełnego aktu urodzenia M. K., wystawionego w dniu [...] sierpnia 2009 roku przez Urząd Stanu Cywilnego w T. (k. 2 akt administracyjnych). Jednocześnie, do akt sprawy został załączony wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 roku, sygn. akt [...], ustalający, iż ojcem córki skarżącej jest B. H., przyznający mu władzę rodzicielską oraz zasądzający od niego na rzecz M. K. alimenty (k. 20 akt administracyjnych). Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu [...] stycznia 2010 roku, a zatem w okresie, na jaki zostało przyznane omawiane świadczenie rodzinne. Tak więc wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2010 roku został ustalony ojciec córki skarżącej, a nadto zostały zasądzone na jej rzecz alimenty. Zaistniała zatem niewątpliwie podstawa do zbadania przez organ I instancji na ile przedmiotowy dodatek jest wciąż zasadny i czy nie doszło do pobrania świadczenia w sposób nienależny. Sąd nie podziela natomiast argumentacji organów administracji publicznej, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stanowić art. 32 ust. 1 in principio cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy mowa jest o trzech odrębnych sytuacjach, w których właściwy organ może uchylić lub zmienić ostateczną decyzje, w oparciu o którą strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Takie rozstrzygnięcie zapadnie mianowicie wtedy, gdy (1) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, (2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym kraju w związku ze stosowaniem uregulowania o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego bądź też (3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Trzeba jednocześnie podkreślić, że wskazane sytuacje nie mogą być stosowane zamiennie, lecz organy powinny wyraźnie wskazać, do której z tych sytuacji się odwołują. Przepis ten jednak nie stanowi podstawy do wydania decyzji stwierdzającej, iż świadczenie zostało nienależnie pobrane i nakazującej jego zwrot – kwestię tę reguluje bowiem przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i on był w istocie podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez Wójta Gminy W. Przepis art. 30 powołanej ustawy zacytował w swoim uzasadnieniu organ I instancji, wskazując na przesłanki kiedy świadczenie uważa się za nienależnie pobrane. Również skarżąca odniosła się do jego treści podnosząc, iż nie została prawidłowo pouczona, co warunkuje możliwość uznania świadczenia jako nienależnie pobranego. Natomiast Kolegium w swoim orzeczeniu nie odniosło się w ogóle do powyższych kwestii upatrując podstawę do wydania decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia w okoliczności, iż uprzednio organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2010 r., w której w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu skarżącej m.in. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Kolegium potraktowało wspomnianą decyzję z dnia [...] października 2010 r. jako prejudycjalną w stosunku do zaskarżonej decyzji, zwalniającą organy od wyjaśnienia czy doszło do nienależnego pobrania świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Podkreślić należy, iż decyzja zmieniająca z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dwóch pierwszych wskazanych w tym przepisie podstaw zmiany decyzji ma charakter konstytutywny, wywołuje skutki ex tunc (na przyszłość) i dotyczy jedynie tych przypadków, gdy świadczenie jest jeszcze wypłacane. W przypadku, gdy świadczenie zostało już wypłacone, podstawą do zmiany w trybie art. 32 ustawy decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych jest uprzednie stwierdzenie, iż osoba nienależnie pobrała świadczenie. Ustalenia czy doszło do nienależnego pobrania świadczenia dokonuje się w odrębnym postępowaniu w oparciu o przepis art. 30 ustawy, to w tym postępowaniu wydaje się decyzję ustalającą nienależne świadczenia i nakazującą ich zwrot. W istocie więc to decyzja z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji zmieniającej z art. 32 ustawy, a nie odwrotnie – jak błędnie przyjęło Kolegium. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie nie rozpatrzyło ponownie sprawy, w szczególności nie oceniło materiału dowodowego i nie dokonało żadnych rozważań w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym kwestii prawidłowego pouczenia skarżącej o jakim mowa w wymienionym przepisie. W postępowaniu odwoławczym naruszono więc zarówno wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Kolegium powinno zbadać zaistnienie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym odnieść się do zarzutu skarżącej o braku prawidłowego pouczenia. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.