II SA/Po 1280/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Burmistrz K., działając na podstawie art. 2 pkt 2, 17 ust. 1 i 5, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania W. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad synem – A. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia wynika, że prowadzi ona wraz z mężem gospodarstwo rolne o powierzchni 8,460 ha i podlega ona z tego tytułu ubezpieczeniu zdrowotnemu i społecznemu w KRUS. Mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, gdzie wyjaśniono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego, Wójt uznał, że niemożliwe stało się przyznanie W. K. świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. K. podnosząc, że jej syn jako osoba chora, wymaga całodobowej opieki i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Wyjaśniono, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym i nie może podjąć innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem. Podkreślono dodatkowo, że sprawowanie powyższej opieki wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymując stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego W. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad synem – A. K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że syn skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby (orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania ds. Niepełnosprawności z dnia (...) grudnia 2009 r.). Jednakże, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, że fakt podleganie przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu dla rolników stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Odwołano się przy tym do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12. W ocenie Sądu stanowisko organów uznać należało za przedwczesne, gdyż w sprawie nie zaistniały wszystkie przesłanki, do jakich odwołano się w powołanej powyżej uchwale. W uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. zauważono, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika, podczas gdy zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej możliwości takiego zakwalifikowania skarżącej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w powołanej powyżej uchwale pojęcie to zostało jednak zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie skarżącej statusu rolnika okazało się przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b powołanej powyżej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest bowiem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to o tyle istotne, że ubezpieczeniu społecznemu, w świetle art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która: 1) ukończyła 16 lat; 2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie; 3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły, w sposób zbyt automatyczny status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolny i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobna konkluzja została również wyrażona w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. III AUa 839/08, LEX nr 509776. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że w świetle zaświadczenia z KRUS Placówka Terenowa w K. z dnia (...) lipca 2013 r. skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonka rolnika. Okoliczność powyższa wskazywałaby zatem, że nie można jej automatycznie nadać statusu rolnika. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego małżonka i nie bierze czynnego udziału w pracach w tym gospodarstwie, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem, czy skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny. Należy przy tym wskazać, że organy powinny poddać ocenie ewentualne twierdzenia skarżącej uprawdopodabniające fakt niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. poprzez ustalenie wykształcenia skarżącej). Mając powyższe na względzie uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Ustawą powyższą znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych, poprzez wprowadzenie art. 17b, zgodnie z którym, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników świadczenie to przysługuje odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (art. 17b ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Ustawodawca sprecyzował również, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Z uwagi na fakt, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie zawiera przepisów przejściowych, uznać należy, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do zastosowania przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2014 r. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca spełnia przesłanki uzasadniające jej przyznanie wnioskowanego świadczenia, przy uwzględnieniu treści art. 17a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.