II SA/Po 129/16

Dnia 6 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zasiłku stałym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 99 ust. 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 1, 3 i 12, art. 14, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 3, 4, 6 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), art. 73 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581) i art. 104, art. 107 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], przyznającą E. J. zasiłek stały – od dnia [...] lipca 2015 r. na stałe w kwocie 443,56 zł za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r., w kwocie 529 zł za okres od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne i w kwocie 604 zł za okres od dnia [...] października 2015 r. – od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a w okresie pobierania zasiłku stałego nabyła prawo do emerytury. Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. przyznano E. J. zasiłek stały od dnia [...] lipca 2015 r. na stałe w wysokości 443,56 zł za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r., a od dnia [...] sierpnia 2015 r. – w wysokości 529 zł miesięcznie wraz z opłaceniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], zmieniono powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej wysokości omawianego świadczenia w ten sposób, że z dniem [...] października 2015 r. podniesiono zasiłek stały do kwoty 604 zł miesięcznie. Niemniej z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wynika, że skarżącej przyznano emeryturę w wysokości 17,72 zł miesięcznie. Natomiast na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], postępowanie w sprawie przyznania emerytury umorzono z uwagi na wycofanie wniosku przez skarżącą. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz zaznaczył, że skarżąca dysponuje prawem do emerytury od dnia [...] lipca 2015 r., a zatem w myśl art. 99 ust. 1 i 3 u.p.s. konieczne było uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. E. J. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że oprócz zasiłku stałego nie ma żadnego dochodu, a jej emerytura wynosi 17,72 zł. E. J. dodała zarazem, że nie chciała składać wniosku o ustalenie prawa do emerytury, gdyż wiedziała, że nie otrzyma tego świadczenia z powodu niewykonywania pracy zawodowej. Skarżąca została jednak zobowiązana do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalona dla niej kwota emerytury nie pozwala na przeżycie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.), § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37, art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 106 u.p.s. i § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło zarazem, że skarżąca ma przyznaną emeryturę od dnia [...] lipca 2015 r. Z uwagi zatem na art. 99 ust. 1 i 3 u.p.s. należało zatem uchylić decyzję z dnia 22 lipca 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. E. J. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje (1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarujące, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, oraz (2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe niż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Rozwiązanie to pozostaje zarazem w zgodzie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 8 ust. 1 u.p.s., według którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje w razie nieprzekroczenia kryterium dochodowego przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-5 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W kontekście rozpatrywanej sprawy wymienione w art. 37 ust. 1 u.p.s. kryteria dochodowe zostały ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). Jak wynika z § 1 powołanego rozporządzenia, kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, a w przypadku osoby w rodzinie – 456 zł. Jak wynika przy tym z art. 37 ust. 4 u.p.s., w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania lub zasiłku dla opiekuna, zasiłek stały nie przysługuje. Tym samym ustawodawca wyraźnie wyklucza możliwość łącznego pobierania świadczeń z tytułów wymienionych w powołanym przepisie. Należy przy tym zauważyć, że według art. 99 ust. 1 u.p.s. osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Ustawodawca zastrzega przy tym w art. 99 ust. 3 u.p.s., że kwota pomniejszenia, o jakim mowa w art. 99 ust. 1 u.p.s., nie może być wyższa niż przyznana za ten okres kwota emerytury lub renty. Wprawdzie przepis nie statuuje wprost zakazu łącznego pobierania wymienionych w nim świadczeń, niemniej należy przyjąć, że ustawodawca także w tym przypadku przeciwdziała zbiegowi uprawnień z tytułu pomocy społecznej (zasiłku stałego i zasiłku okresowego) i z tytułu ubezpieczenia społecznego. Dlatego co do zasady można podzielić stanowisko organów administracji publicznej, w świetle którego dysponowanie prawem do emerytury stanowi negatywną przesłankę nabycia prawa do zasiłku stałego. Wniosek ten pozostaje zarazem w zgodzie z zasadą pomocniczości, na której oparte są instytucje prawa pomocy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że E. J. jest osobą prowadzącą samotnie gospodarstwo domowe, w ramach którego osiąga ona miesięcznie dochód w wysokości 621,72 zł. Dochodem tym jest przyznany jej zasiłek stały. Okoliczność tę potwierdza w szczególności aktualizacja wywiadu środowiskowego, przeprowadzona w dniu [...] października 2015 r. (k. 5-6 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], skarżąca nabyła prawo do zasiłku stałego od dnia [...] lipca 2015 r. (k. 9-10 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy obejmuje ponadto także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], przyznającą E. J. prawo do emerytury w wysokości 17,72 zł (k. 1 akt adm. organu I instancji). W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do emerytury z uwagi na cofnięcie wniosku o przyznanie tego świadczenia (k. 2 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te także nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przyjąć w zdaniem Sądu, że nie spełniły się przesłanki, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 u.p.s. Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. skarżącej przyznano wprawdzie emeryturę. Niemniej decyzja ta nie stała się ostateczna, a co więcej nie pozostaje ona nawet w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 z późn. zm.), postępowanie w sprawach świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku zainteresowanego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika przy tym z art. 116 ust. 2 powołanej ustawy, wniosek o emeryturę lub rentę może być wycofany, jednak nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji. W razie wycofania wniosku postępowanie w sprawie świadczeń podlega umorzeniu. W konsekwencji należy więc uznać, że w razie cofnięcia wniosku o ustalenie prawa do emerytury lub renty umarzane jest całe postępowanie w tej sprawie, co z kolei prowadzi do wniosku, że w takim przypadku należy traktować wnioskodawcę tak jakby w ogóle nie złożył wspomnianego wniosku. Tym samym uwzględniając dotychczasowe uwagi, należy stwierdzić, że skarżąca skutecznie cofnęła wniosek o ustalenie prawa do emerytury, czego potwierdzeniem jest decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. Konsekwentnie zatem skarżąca nie jest także beneficjent emerytury, wobec czego uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. należy uznać za bezpodstawne. Wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, nie wystąpiły bowiem przesłanki, o jakich w art. 99 ust. 1 u.p.s. Wada ta uzasadniała zarazem uchylenie kontrolowanych decyzji organu I instancji i organu II instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te okazały się istotne, a zatem konieczne stało się usunięcie z obrotu zaskarżonych decyzji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. przyznająca skarżącej prawo do emerytury nie weszła do obrotu prawnego ze względu na cofnięcie wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia z tytułu ubezpieczenia społecznego.