II SA/Po 1291/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi B. i M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego o d d a l a s k a r g ę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/B. Kamieńska Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 ze zmianami) postanowił zlecić wykonanie zastępcze obowiązku rozbiórki parkanów murowanych na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], od strony tej ulicy oraz w części znajdujących się w lewej i prawej granicy tej działki na odcinku od aktualnej granicy frontowej działki do projektowanej linii regulacyjnej południowej ulicy [...], objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., zobowiązując zobowiązanych B. i M.H. do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w wysokości [...] zł w terminie 30 dni. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż orzekając o zastosowaniu wykonania zastępczego wziął pod uwagę znajdujące się w obrocie prawnym postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, która to kwota po denominacji daje wartość [...] zł i jest nieadekwatna do celu, jaki ustawodawca założył dla stosowania tego środka egzekucyjnego. Ponieważ obowiązek rozbiórki nie został wykonany, organ orzekł w to miejsce środek prowadzący bezpośrednio do wykonania nakazanego obowiązku, a kwota zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego ustalona została w kosztorysie, stanowiącym załącznik do postanowienia. Strona skarżąca postanowienie to zaskarżyła, wnosząc na nie zażalenie, w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zakresie treści uzasadnienia postanowienia, które pomija okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz w sposób niewystarczający wyjaśnia zasadność zastosowania wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił postanowienie organu I instancji w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przeanalizować, czy dopuszczalne jest zastosowanie kolejnego środka przymusu bez wyegzekwowania wcześniej nałożonego obowiązku, którym była grzywna w celu przymuszenia, a w przypadku nałożenia obowiązku o wykonaniu zastępczym doręczyć zobowiązanym odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 128 § 1 ww. ustawy, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby ten obowiązek został dochowany. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającego z ustawy obowiązku zastosowania środka przymusu możliwie najmniej dolegliwego dla zobowiązanych organ II instancji wyjaśnił, iż w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, stąd w sytuacji gdy po jej nałożeniu obowiązek nie zostaje wykonany, możliwe jest wyłącznie przystąpienie do następnego etapu egzekucji, tj. zastosowania zastępczego wykonania obowiązku. W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego obowiązku organ wyjaśnił, iż w postępowaniu egzekucyjnym organy nie przeprowadzają postępowania dowodowego co do istoty sprawy, a kwota zaliczki ustalona została w oparciu o sporządzony kosztorys, przy czym kwota jaka z niego wynika nie jest kwotą ostateczną, lecz orientacyjną i pozostaje do rozliczenia po wykonaniu obowiązku. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi II instancji rażące naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy materiał dowodowy sprawy pozwalał na wydanie orzeczenia merytorycznego co do istoty, a nadto rażące naruszenie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 w zw. art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia o wykonaniu zastępczym obowiązku w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego było nieprawomocne. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła również, iż zastosowane wykonanie zastępcze jest środkiem przymusu najbardziej uciążliwym dla zobowiązanych, przez co jest środkiem o charakterze represyjnym, a ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego nastąpiło z pominięciem czynnego udziału zobowiązanego, który nie został powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ II instancji wyjaśnił, że ostateczne rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stąd aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności zastosowano instytucję kasacji. Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ wskazał, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie, stąd złożenie takiego zażalenia przez pełnomocnika strony skarżącej nie ma wpływu na dalszy bieg postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji wydane zostało z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał na uchybienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a charakter tych uchybień w istocie nie pozwalał na wydanie orzeczenia o charakterze reformacyjnym. Bezspornym jest, że w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 1992 r. Nr [...], którą nakazano rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, jak również ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], którą odmówiono stronie skarżącej odroczenia wykonania nakazanego obowiązku. W tej sytuacji, wobec nie wykonania obowiązku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. podjął postępowanie egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie, a w dniu [...] kwietnia 2002 r. wydał zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, wybierając ten środek przymusu wobec nieskuteczności grzywny w celu przymuszenia, zastosowanej wobec zobowiązanych postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1993 r. Tak długi upływ czasu pomiędzy nałożeniem grzywny, a podjęciem zawieszonego postępowania egzekucyjnego wymagał, aby organ I instancji co najmniej rozważył możliwość ponownego wezwania zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego parkanu, jak również rozważył możliwość zastosowania wykonania zastępczego w sytuacji, gdy na zobowiązanych nałożona została grzywna w celu przymuszenia, a do wykonania tego obowiązku nie doszło. Akta administracyjne nie zawierają informacji, aby organ I instancji kwestie te poddał pod rozwagę. Organ II instancji słusznie ponadto wskazał, że akta administracyjne nie zawierają jakiejkolwiek wzmianki o doręczeniu zobowiązanym tytułu wykonawczego w związku z zastosowaniem wykonania zastępczego, co narusza art. 128 § 1pkt 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazane uchybienia nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji, stąd zasadnie organ ten wydał orzeczenie kasacyjne i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na tym etapie sprawy jej merytoryczne rozpoznanie co do istoty niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wydając orzeczenie kasacyjne organ II instancji nie miał obowiązku ustosunkować się do całości zarzutów odnoszących się do wskazanych przez stronę skarżącą uchybień postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w szczególności dotyczących sposobu ustalenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego nakazują bowiem ponownie rozważyć możliwość zastosowania tego środka przymusu. Tym niemniej należy w tym miejscu wyjaśnić, iż stosownie do regulacji przepisów przywołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny może wezwać zobowiązującego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, co w niniejszej sprawie uczyniono, uzasadniając ustaloną kwotę treścią sporządzonego na powyższą okoliczność kosztorysu. Nie sposób również podzielić argumentacji strony skarżącej, iż postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego zostało wydane w okresie, gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone. Bezspornym jest, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] organ I instancji podjął postępowanie egzekucyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie, na które to postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest całościowo uregulowana w ustawie i nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepis art. 101 § 3 k.p.a., który przewiduje zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Tym samym błędny jest zarzut strony skarżącej, że organ I instancji podjął czynności egzekucyjne w okresie, gdy w związku ze złożonym zażaleniem postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania było nieprawomocne. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/B. Kamieńska K.B.