II SA/Po 1297/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńśka Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka /-/ G.Radzicka Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce "A" S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej systemu Plus GSM 900 w B. nr [...] , na działce nr ewidencyjny [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2002 r. Na wniosek J. G. uzasadniony tym, że jego nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a o prowadzonym postępowaniu nie został on pisemnie powiadomiony i bez własnej winy nie brał w nim udziału, Starosta postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. wznowił postępowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 146 §2 i 104 k.p.a. Starosta Powiatu odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce "A" S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej systemu PLUS GSM 900 wraz z urządzeniami w B. nr [...] , na działce nr ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu powołanej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Zgodnie z art. 146 §2 kodeksu postępowania administracyjnego nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Inwestor składając wniosek z projektem budowlanym, uzgodnieniami i dokumentami spełnił wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Załączony do wniosku raport oddziaływania na środowisko został uzgodniony przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. Zyskał też pozytywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w S. Podnoszone przez J. G. oraz T. P., w piśmie złożonym po wznowieniu postępowania, okoliczności dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi oraz ochronę fauny i flory zostały uwzględnione w powyższym raporcie. Według zawartej w nim oceny narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych ocenić można jako pomijalne i dopuszcza się bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz w okolicznych budynkach. Zgodnie z raportem okres eksploatacji stacji nie będzie oddziaływał negatywnie na środowisko przyrodnicze, a warunki bytowania organizmów żywych pozostaną zasadniczo niezmienione. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zostało przeprowadzone zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę podano do publicznej wiadomości informacje o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni z podaniem miejsca ich składania. Informacja o wydaniu pozwolenia na budowę została podana również do publicznej wiadomości. W tych okolicznościach brak udziału strony w postępowaniu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie organu w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji, pomimo podstaw do uchylenia decyzji ze względu na wydanie jej bez udziału strony, organ postanowił nie uchylać przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania musiałby wydać decyzję rozstrzygającą w identyczny sposób o istocie sprawy. J. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że budowa wspomnianej stacji bazowej telefonii komórkowej rażąco narusza jego prawo własności przez znaczące obniżenie wartości jego działki - "zmuszono nas do ciągłego wysłuchiwania szumów i dźwięków jakie wydaje ta konstrukcja w czasie wiejących wiatrów, podobnych czasami do lecących odrzutowców oraz zmuszono nas do patrzenia na piękno przyrody i wszechświata przez stalowe kraty przekaźnika". Zbudowanie przekaźnika w pobliżu miejsca zamieszkania powoduje, że wnoszący odwołanie i jego rodzina zostali zmuszeni do ciągłego przebywania w strefie napromieniowania niejonizującego i elektromagnetycznego. Ponadto przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej narusza harmonię środowiska naturalnego, ponieważ została zbudowana w bezpośredniej bliskości parku prawnie chronionego, bocianiego gniazda oraz hodowanego inwentarza. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 104 §1 i §2 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] (w sentencji decyzji omyłkowo wskazano decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...] ). W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Przypomniał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Plus GSM 900 na działce ewidencyjnej [...] w B. zostało podjęte na wniosek F. M. działającego w imieniu inwestora spółki "A" S.A. w W., Al. [...] . Do wniosku zostały dołączone: dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy działki nr [...] położonej w B. oraz decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. stwierdzająca zgodność zastosowanych rozwiązań projektowych stacji z wymaganiami stawianymi w obowiązujących przepisach w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania wywołanego wnioskiem Wojewody, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na budowę bazy stacji telefonii komórkowej systemu Plus GSM w B. nr [...]. Przywołane w uzasadnieniu powyższej decyzji ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzone Uchwałą Rady Gminy z dnia 30 marca 1993 r. nr XXVII/134/93, były podstawą do przyjęcia warunków zabudowy jakie uzyskała przedmiotowa inwestycja. Z powołanej uchwały wynika, że lokalizacja niniejszej stacji została wyznaczona na terenie przeznaczonym pod budowę obiektów usługowych, uznanych przez gminę jako przedsięwzięcie korzystne dla wsi B. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zatem warunki określone w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] były wiążące dla Starosty Powiatowego. Podnoszone przez odwołującego problemy wynikające ze szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi zostały uwzględnione w sporządzonym raporcie – zgodnie z ustawą o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 9 listopada 2000 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157), z którego wynika, że obszary, na których przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego głównie przez anteny sektorowe, znajduje się na znacznej wysokości i ludność nie będzie miała do nich dostępu. W związku z powyższym można stwierdzić, że lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W świetle obowiązującego prawa, jeżeli inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powołaną powyżej decyzję Wojewody. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podniósł, że o projektowanej inwestycji nie został powiadomiony Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. - przedmiotowa budowa przylega bezpośrednio do zabytkowego obiektu jakim jest park pałacowy w B. Ponadto w piśmie złożonym na rozprawie do akt sprawy zatytułowanym "Oświadczenie" przytoczył przykłady szkodliwego - jego zdaniem - oddziaływania zrealizowanej inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko. Do pisma dołączył materiały dotyczące negatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, które uzyskał z internetu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym na wniosek J. G. w trybie wznowieniowym bowiem okazało się, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] r. Trafnie przyjmując, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organy orzekające, z powołaniem się na art. 146 § 2 kpa odmówiły uchylenia powołanej wyżej decyzji. Tymczasem, zgodnie z art. 151 § 2 kpa w wypadku wystąpienia ujemnej przesłanki uchylenia decyzji, przewidzianej w art. 146 kpa organ winien stwierdzić, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Uchybienie polegające na nieprawidłowej redakcji sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie miało decydującego wpływu na ocenę zasadności skargi. Sąd stwierdził natomiast, wykraczając poza zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach uzasadniających jej uchylenie przede wszystkim z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. Wydanie decyzji opartej o art. 146 § 2 kpa wymaga ponownego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, a następnie ustalenia, że mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Rozpoznając zatem w postępowaniu wznowieniowym sprawę udzielenia spółce "A" S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej organ orzekający miał obowiązek ocenić, czy inwestor spełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania takiego pozwolenia. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a także po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń i uzgodnień lub opinii innych organów. Ponadto w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W rozpoznawanej sprawie, wszczętej w lutym 2002 r., przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 4, w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska i właściwym inspektorem sanitarnym, a do przeprowadzenia takiego uzgodnienia obowiązany jest wnioskodawca, który przedkłada projekt budowlany oraz raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzgodnienie następuje w drodze decyzji. Należy w tym miejscu dodać, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.) a przewidujący dokonywanie powyższych uzgodnień przez organ właściwy do wydawania pozwoleń na budowę, bowiem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wszczęte zostało [...] kwietnia 2001 r., a zatem po dacie wskazanej w art. 5 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy - po 1 stycznia 2001 r. (por. k. 1 akt Urzędu Gminy nr [...] ). Powyższe regulacje oznaczają, że inwestor miał obowiązek przedłożyć decyzję właściwego inspektora sanitarnego oraz decyzję starosty działającego jako organ ochrony środowiska (art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska), zawierające uzgodnienia projektowych rozwiązań z powołanymi organami, przy czym forma tych uzgodnień wyłączała zastosowanie w sprawie art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego (por. art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie inwestor przedłożył jedynie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. w przedmiocie uzgodnienia omawianej inwestycji. Takiego uzgodnienia i to w wymaganej formie nie dokonał organ ochrony środowiska - Starosta. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie pismo podpisane przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa z [...] r. adresowane do Wydziału Architektury i Budownictwa, pozytywnie opiniujące Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazane wyżej okoliczności oznaczają, że nieuprawione było stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przez inwestora wszystkich warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania przedwczesne było stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Dlatego należało przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły art. 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 146 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zaliczenie przedmiotowej inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie czyni takowej inwestycji niedopuszczalną. Wymaga natomiast dopełnienia procedury mającej na celu ustalenie wpływu takiej decyzji na otoczenie i uzyskanie stosownych uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dysponowały oceną oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, że planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Takiej oceny nie mogą skutecznie podważać dołączone do pisma skarżącego zatyt. "Oświadczenie" materiały pochodzące z internetu, już choćby z tego względu, że ich autorzy nie są znani. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę ochrona interesów osób trzecich obejmuje uprawnienia określone w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Do dóbr podlegających takiej ochronie nie należy prawo do określonego widoku. Te kwestie, podobnie jak i ewentualne obniżenie wartości nieruchomości skarżącego będące następstwem wzniesienia w sąsiedztwie jego nieruchomości przedmiotowej stacji, mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Zarzuty skargi dotyczące lokalizacji omawianej stacji telefonii komórkowej i ewentualnej potrzeby uzgodnienia tej lokalizacji z konserwatorem zabytków związane są z odrębnym postępowaniem w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. Należy przypomnieć, że wskazana decyzja była przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym odmową stwierdzenia jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie mogły podlegać ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do opisanych przez skarżącego uciążliwości wywołanych eksploatacją stacji - po jej wybudowaniu, gdyż wykraczają one poza granice niniejszej sprawy. Jeżeli natomiast, po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji funkcjonowanie stacji narusza warunki wynikające z obowiązujących przepisów, skarżącemu przysługuje ochrona zarówno w odrębnym postępowaniu administracyjnym (np. przed organem ochrony środowiska, inspektorem sanitarnym) jak i ewentualnie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Uwzględniając przytoczone na wstępie rozważania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzec jak w sentencji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ orzekający uwzględni zawartą w wyroku Sądu ocenę prawną, a nadto fakt, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Ostatnia z powołanych okoliczności oznacza, że organ nie może już wydać nowej decyzji merytorycznej, rozstrzygającej wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. np. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 in fine. /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka G.Radzicka Za nieobecnego sędziego /-/ J.Szaniecka MK