II SA/Po 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Po 13/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. [...] zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Podała, że w skład jej rodziny wchodzą oprócz niej jej mąż [...] oraz córki [...] (ur. [...].05.1997 r.) i [...] (ur. [...].09.2007 r.). Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i odmówił [...] (dalej: skarżącej), przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko: [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. wznowiono urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. numer [...] z powodu ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi w dniu wydania decyzji. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2016 r., skarżąca złożyła wniosek o ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego na dziecko - [...]. Na podstawie przedmiotowego wniosku ustalono prawo do świadczenia wychowawczego na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W składzie rodziny przedmiotowego wniosku skarżąca wskazała siebie jako wnioskodawcę, męża - [...] oraz dwie córki: [...] oraz [...]. W dniu [...] lutego 2017 r., przy składaniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił, że mąż skarżącej - [...] w miesiącu lutym 2015 r. podjął zatrudnienie w firmie [...] Zgodnie z zaświadczeniem od pracodawcy, kwota dochodu uzyskanego za miesiąc marzec 2015 r. to [...] zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, dalej: ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącej składa się z 4 osób, w tym brak dzieci legitymujących się orzeczeń o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Po uwzględnieniu utraconego przez skarżącą dochodu za 2014 r. w kwocie [...]zł oraz uwzględnieniu utraconego przez męża dochodu za 2014 r. w kwocie [...]zł w związku z utratą zatrudnienia w [...]., a także doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia rehabilitacyjnego w kwocie [...]zł oraz doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu podjęcia zatrudnienia przez [...] w [...] Sp. z o.o. w kwocie [...]zł, dochód rodziny w roku 2014 wyniósł [...] zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł. Ponadto organ ustalił, że po uwzględnieniu utraconego przez skarżącą dochodu w kwocie [...]zł, w związku z zakończeniem z dniem [...] lipca 2016 r. pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, dochód rodziny w roku 2014 wyniósł [...] zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł, a więc nadal przekracza kwotę uprawniającą do pobierania świadczeń wychowawczych. Organ wskazał, że mąż skarżącej po roku badanym, tj. 2014, podjął zatrudnienie, którego skarżąca na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, tj. [...] maja 2016 r., nie zgłosiła. Powyższa zmiana dochodu skutkuje uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez członka rodziny po roku bazowym i ponownym przeliczeniem dochodu rodziny z uwzględnieniem kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. na córkę [...]. Ponieważ na dzień wydania decyzji skarżąca nie spełniała uprawnień wynikających z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ uchylił decyzję i orzekł o istocie sprawy w ten sposób, że odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko [...]. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia i uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko – [...] a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego dotyczącego sytuacji faktycznej skarżącej, na którym oparto wydanie zaskarżonej decyzji, 2) § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. 2012.712) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i sytuacji osobistej strony postępowania, 3) art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wywołanie przez to nieufności strony postępowania do organów władzy państwowej. W treści odwołania skarżąca podkreśliła, że wcześniej pobierała przedmiotowe świadczenia w zaufaniu do organu państwa, który je przyznał. Skarżąca, składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz swojej córki wskazała, że znajduje się z mężem w separacji faktycznej, ma z nim rozdzielność majątkową oraz nie posiada żadnych informacji związanych z uzyskiwanym przychodem męża, gdyż nie prowadzi ona z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że suma wszystkich uwzględnianych dochodów rodziny z roku bazowego i lat następnych wynosi [...] zł miesięcznie, w przeliczeniu na osobę w czteroosobowej rodzinie [...] zł. Wynik jest zatem zbliżony do ustalonego przez organ I instancji ([...] zł), a widoczna różnica nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało przy tym, że organ I instancji licząc dochód uzyskany oparł się na art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, natomiast przepis ten dotyczy dochodu uzyskanego po roku poprzedzającym okres świadczeniowy. Rozważany dochód był uzyskany w roku poprzedzającym okres świadczeniowy rozpoczynający się z dniem [...] kwietnia 2016 r., a więc zasadnym było zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy. Nie zmienia to jednak faktu, że już w dniu przyznania świadczenia nie istniały ku temu przesłanki i dlatego nie mogła pozostać w obiegu prawnym decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ miał obowiązek uwzględniać dochody osiągane przez męża wnioskodawczyni. W myśl art. 2 pkt 4 "Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny". W myśl art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy "ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (...);". Jeżeli zatem rodzice pozostają w związku małżeńskim, to tworzą rodzinę. O przynależności do rodziny decyduje sam fakt zawarcia małżeństwa. Ustawodawca przyjął więc formalną koncepcję współtworzenia rodziny przez osoby złączone węzłem małżeńskim. W odniesieniu do rodziców, dopiero orzeczenie rozwodu lub separacji skutkowałoby zmianą w zakresie ich przynależności do rodziny (w znaczeniu ustawowym). Tym samym, zdaniem organu, dochody męża powinny być uwzględnione niezależnie od relacji, jakie panują między małżonkami. Co więcej, oświadczenie złożone w dniu [...] maja 2016 r. potwierdza, że wnioskodawczyni wiedziała, iż dochód męża będzie się liczył do ogólnego dochodu rodziny. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji: 1) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i oparcie swojego rozstrzygnięcia jedynie na niewłaściwie zebranym materiale dowodowym oraz zupełne pominięcie dowodu z przeprowadzenia wywiadu rodzinnego w przedmiotowej sprawie, który nie został przez zobowiązany do tego organ wykonany, 2) naruszenie art. 75 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i pominięcie istotnych dla sprawy dowodów: a) niezastosowanie przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. 2001 Nr 64 poz. 593), który w zaistniałym stanie faktycznym jest konieczny do ustalenia właściwej definicji pojęcia "rodzina" i "wspólne gospodarowanie" skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sytuacji przychód męża skarżącej nie powinien zostać zaliczony do jej dochodu miesięcznego, b) niezastosowanie przepisów § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. 2012.712), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i sytuacji osobistej strony postępowania, c) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego dotyczącego sytuacji faktycznej skarżącej, na którym oparto wydanie zaskarżonej decyzji, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na błędnym i powierzchownym uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji zarówno I instancji jak i decyzji wydanej na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą poprzez brak odniesienia się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, brak przywołania faktów i dowodów dotyczących meritum sprawy, które to kwestie w sposób oczywisty naruszają podstawowe zasady prawa administracyjnego w tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej, 4) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestnika do władzy publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 PostAdmU sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 PostAdmU). Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem przepisów art. 7 ust. 1-3a, które regulują przypadki utraty i uzyskania dochodu (art. 2 pkt 2 ustawy). Wniosek w niniejszej sprawie złożony został [...] maja 2016 r. i dotyczyły pierwszego okresu, na który ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego obejmującego przedział czasowy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. (art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy). W takim przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, był rok kalendarzowy 2014, niemniej uwzględnić należało również utraty i uzyskania dochodu, o których stanowią przepisy art. 7 ust. 1 - 3 ustawy. Skoro natomiast wpływ na prawo do świadczenia ma dochód uzyskiwany lub utracony w roku poprzedzającym okres wypłat jak też w roku pobierania świadczeń, to słusznie organy obu instancji przyjęły, że obliczanie dochodu należało oprzeć na danych za lata 2014-2017. Zauważyć należy, że rozważań dotyczących tej materii, poczynionych zarówno przez organ I jak i II instancji skarżąca nie podważa. Wobec powyższego rolą organów było poczynienie ustaleń dotyczących dochodów i strat rodziny we wskazanym okresie. W tym kontekście skarżąca zarzuciła, że błędem było przyjęcie przez organy, że wraz z mężem tworzy ona rodzinę. Zwracała przy tym uwagę, że pozostają oni w faktycznej separacji, prowadzą dwa oddzielne gospodarstwa domowe i obowiązuje między nimi ustrój rozdzielności majątkowej, a w toku jest proces rozwodowy. Skarżąca zarzuciła w związku z tym uchybienie mające polegać na niezastosowaniu przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku (Dz. U. 2001 Nr 64 poz. 593), który jej zdaniem w zaistniałym stanie faktycznym jest konieczny do ustalenia właściwej definicji pojęcia "rodziny" i "wspólnego gospodarowania". Powyższa argumentacja zmierzała od pominięcia dochodów męża skarżącej przy określaniu dochodu rodziny. Pojęcie rodziny nie jest w ustawodawstwie jednolicie rozumiane. Prawodawca na potrzeby wielu konkretnych ustaw definiuje je odmiennie. W art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy ustawodawca zdefiniował rodzinę określając jej członków. Są nimi: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092). Do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organ I instancji stosując tak zakreśloną legalną definicję rodziny przyjął, że o przynależności do rodziny decyduje sam fakt zawarcia małżeństwa. W ocenie organu, ustawodawca przyjął formalną koncepcję współtworzenia rodziny przez osoby złączone węzłem małżeńskim; w odniesieniu do rodziców, dopiero orzeczenie rozwodu lub separacji skutkowałoby zmianą w zakresie ich przynależności do rodziny (w znaczeniu ustawowym). W orzecznictwie sądowym jednakże ugruntowała się już wykładnia, zgodnie z którą jeśli kryterium dochodowe, a zatem poziom zamożności rodziny, decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, określonym w jej art. 4 ust. 1, jest automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Regułą jest, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu przepisów prawa, a klauzula "odpowiedniości" pozwala jedynie na wyjątkowe odstąpienie od tej reguły na gruncie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że dochody jednego z małżonków nie przyczyniają się do pokrycia kosztów wychowania dziecka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt: III SA/Gd 906/16, LEX nr 2627117). Konsekwencją przyjętej przez organ w rozpoznawanej sprawie, ściśle literalnej wykładni pojęcia "rodzina" w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie, że dochód małżonka pozostającego w faktycznej separacji, jeśli dziecko z niego nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów, nie musi być uwzględniany przy obliczaniu dochodu rodziny. Konsekwencją powyższego, wobec oświadczenia skarżącej co do pozostawania z małżonkiem w faktycznej separacji i trwającego postępowania rozwodowego jest konieczność zwrócenia się do skarżącej o przedłożenie stosownych dokumentów dla wykazania podnoszonych twierdzeń, zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 9 k.p.a., a także ewentualne przeprowadzenie dalszych dowodów w tym zakresie – w szczególności wywiadu środowiskowego. Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił wydaną w sprawie decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.