II SA/Po 130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi W. K., J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. K. kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. J. kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, 4. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Kwiecińska /-/B. Kamieńska /-/W. Batorowicz "A" sp. z o.o. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalno-apartamentowego z uzupełniającą funkcją usługowo-biurową w P. przy ul. M. Ponieważ w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o uzgodnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. Zarząd Dróg Miejskich w P. na podstawie otrzymanych dokumentów, w oparciu o art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa uzgodnił z uwagami przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie jest "nieaktualne", bowiem inwestor przystąpił do budowy spornego obiektu, pomimo iż działki na których inwestycja jest realizowana znajdują się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, w związku z czym Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie postanowienia Kolegium, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podnosząc, że sąsiednie działki są niezabudowane. W dalszej kolejności podniesiono, iż fundamenty dla przyszłego wielokondygnacyjnego bloku mieszkalnego zrealizowane zostały samowolnie. Skarżący podnieśli, że istota sporu sprowadza się do sposobu zagospodarowania działek objętych ochroną konserwatorską. Odnosząc się natomiast do treści zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że ZDM nie uregulował kwestii miejsc postojowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie uzgodnieniowe dotyczy obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 09.11.1998 r. sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 7). W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym, chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 kpa, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 kpa nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto P. jest miastem na prawach powiatu (zob. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz.U. z 1998 r. 105, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w myśl postanowień Statutu Jednostki Budżetowej Zarządu Dróg Miejskich w P., stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] r. nr [...] (www.bip.city.poznan.pl) ZDM w P. jest jednostką organizacyjną Miasta P., przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem (§ 1 Statutu). Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia ZDM obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa - ZDM jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy, której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ, nawet wtedy, gdy z treści § 9 ust. 3 Statutu wynika upoważnienie dla Dyrektora ZDM do wydawania decyzji administracyjnych. Uprawnienie takie wynika, bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie zatem jeden i ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta P.. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, gdyż, jak wskazano, z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Skoro więc, w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dokonanie tego uzgodnienia przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i - tym samym - dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa. Dotyczyło to również postanowienia utrzymującego je w mocy. Nie ulega jednak wątpliwości, że jakkolwiek art. 106 kpa nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, to mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 06.09.2007 r., sygn. II OSK 776, Lex nr 360131). Reasumując, postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc zarówno to postanowienie pierwszoinstancyjne, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Kolegium dotknięte zostały wadą nieważności. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt. 4 sentencji wyroku. M.Kwiecińska B. Kamieńska W.Batorowicz