II SA/Po 1304/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Starosta G., na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu kratownicowej konstrukcji wsporczej na budynku mieszkalnym oraz montażu na powyższej konstrukcji radiolinii przez operatora telekomunikacyjnego w Kłecku przy ul. (...) na terenie działki nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) września 2013 r. inwestor – P. J., zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu kratownicowej konstrukcji wsporczej o wysokości 10 m i masie 95 kg na budynku mieszkalnym oraz montaż na powyższej konstrukcji radiolinii przez operatora telekomunikacyjnego na terenie działki nr (...) położonej w Kłecku. Zdaniem Starosty realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze względu na negatywny wpływ konstrukcji wsporczej na użytkowanie budynku właściciela i budynków sąsiednich. Stąd też konieczne stało się zgłoszenie sprzeciwu, co do wniesionego zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J., nie zgadzając się z opinią, jakoby zrealizowania konstrukcji wsporczej przez wyspecjalizowane przedsiębiorstwo mogło powodować zagrożenie bezpieczeństwa i życia ludzi. Wojewoda decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że ze złożonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący planuje wykonanie na dachu budynku mieszkalnego 2 – kondygnacyjnego aluminiowego masztu ratowniczego o wysokości 10 m z odciągami liniowymi, przy czym z przedłożonych przez wnioskodawcę – wraz z wniesionym odwołaniem – obliczeń statyczno – wytrzymałościowych, nie wynika, czy konstrukcja budynku, na którym ma ona zostać posadowiony, jest przystosowana do tego typu obciążeń. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wprowadzać zagrożenie dla terenów sąsiednich. Zwrócono uwagę, że w ramach postępowania w przedmiocie rozpoznania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wyłączony jest udział właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, którzy jednak powinni mieć możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na nieścisłości pomiędzy parametrami projektowanego masztu podanymi w zgłoszeniu, a dołączonymi obliczeniami statyczno – wytrzymałościowymi, gdyż na zgłoszeniu wskazano, że masz ma mieć wysokość 10 m i ciężar 95 kg, a w obliczeniach wskazano odpowiednio na 12 m i 127 kg. Z tych też względów uznano, że rozstrzygnięcie Starosty odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. J., podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W jego ocenie analiza powyższego przepisu wskazuje, że sprzeciw mógłby być wniesiony jedynie w sytuacji wykazania przez organ, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się realizacja przedmiotowej inwestycji, czego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 15 maja 2014 r. skarżący podniósł, że przed dokonaniem zgłoszenia zwracał się do organu o wyjaśnienie, jakie dokumentu powinny zostać do niego dołączone. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowy maszt ma służyć instalacji radiolinii umożliwiającej dostęp do Internetu skarżącego na jego własne potrzeby. Cała instalacja ma być zlokalizowana na budynku mieszkalnym stanowiącym jego własność i służyć zaspokajaniu jego potrzeb własnych w zakresie dostęp do Internetu. Samą instalację radiolinii miała wykonać "A", przy czym radiolinia stanowi jedną antenę o średnicy 20 – 50 cm. Wysokość projektowanego masztu wiąże się z tym, że dookoła posesji znajdują się wysokie drzewa, co powoduje konieczność zapewnienia odpowiedniej wysokości masztu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu kratownicowej konstrukcji wsporczej na budynku mieszkalnym oraz montażu na powyższej konstrukcji radiolinii przez operatora telekomunikacyjnego w Kłecku przy ul. (...) na terenie działki nr (...). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy art. 29 – 31 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, upoważniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie. Jak wskazuje analiza akt sprawy, w niniejszym postępowaniu intencją skarżącego było zrealizowanie robót budowlanych polegających na montażu kratownicowej konstrukcji wsporczej na budynku mieszkalnym oraz montażu na powyższej konstrukcji radiolinii przez operatora telekomunikacyjnego. Sąd zauważa, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, z tym, że instalowanie takich urządzeń o wysokości powyżej 3 m jest objęte obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane). Należy przy tym zwrócić uwagę, ze przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, w powołanym powyżej brzemieniu obowiązuje od dnia 17 lipca 2010 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 07 maja 2010 r. o wspieranie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675). U podstaw powołanej powyżej zmiany niewątpliwie spoczywała chęć uporządkowania problematyki związanej z kwestią realizacji instalacji kratowniczych oraz instalowaniu na nich instalacji radiokomunikacyjnych. Organ administracji nie wypowiedział się jednoznacznie co do kwestii, czy wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącego instalacja na dachu budynku kratownicy wsporczej oraz montaż na teju konstrukcji anteny, traktuje jako roboty podlegające obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też są to w jego ocenie roboty zwolnione na podstawie przepisów art. 29 - 30 prawa budowlanego od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. W tym miejscu należy zauważyć, iż analiza orzeczeń Sądów administracyjnych wskazuje, że w dalszym ciągu tj. również po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Istnieją wątpliwości czy wykonanie robót polegających na budowie kratownicowej konstrukcji wsporczej i instalacji na niej urządzeń radiokomunikacyjnych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1407/12 Baza NSA). Orzeczenia te, również powyżej wskazany wyrok NSA, odnoszą się do stacji bazowych telefonii komórkowej. W niniejszym zaś przypadku, jak wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r., chodzi o budowę konstrukcji wsporczej niezbędnej dla zamontowania jednej anteny o średnicy w przedziale 30 – 50 cm w celu uzyskania dostępu do internetu na potrzeby własne skarżącego. Nie jest to więc stacja bazowa telefonii komórkowej, lecz urządzenie, które co do zasady może być uznane w czasach powszechnego internetu, za urządzenie stanowiące wyposażenie budynku przeznaczonego na pobyt ludzi - funkcjonalnie z takimi budynkami związane. Kwestia dokonanej przez organ kwalifikacji objętego zgłoszeniem urządzenia budzi jednak wątpliwości Sądu uwagi na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Otóż zgodnie z treścią decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) Starosta G. zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza telekomunikacyjnego obejmującego montaż kratownicowej konstrukcji wsporczej na budynku mieszkalnym oraz montaż na w/w konstrukcji radiolinii przez operatora telekomunikacyjnego. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazano przy tym przepis art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Stosowanie do treści art. 30 ust. 7 ustaw Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (decyzji wnoszącej sprzeciw) obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego zawarte są dwa niezależne rozstrzygnięcia, a mianowicie rozstrzygnięcie o sprzeciwie i rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. Prawo Budowlane Komentarz Lexis Nexis pod redakcją A.Glinieckiego Wydanie I str. 269). W niniejszym przypadku, jakkolwiek jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, równocześnie jednak w sentencji decyzji nie zamieścił rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co nie odpowiada treści przytoczonej podstawy prawnej i co zbliża to rozstrzygnięcie do rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw gdy stwierdza, że wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane są objęte na podstawie przepisu prawa obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji organ wnoszący sprzeciw nie może równocześnie nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostawałoby to w kolizji z funkcją całej regulacji, której istotą jest możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub wykonywania robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 i art. 30 prawa budowlanego). W sytuacji bowiem gdy określony obowiązek wynika wprost z przepisów prawa (art.28 ust. 1 prawa budowlanego) to nie należy go nakładać w trybie aktu indywidualnego (por. Prawo Budowlane Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego 3 Wydanie C.H. Beck str. 387). Reasumując tę część rozważań należy wskazać, iż z uwagi na niespójność treści rozstrzygnięcia organu I instancji (utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy) oraz powołanej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, a także lakoniczność uzasadnienia zarówno organu I jak i II instancji, zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowoaministracyjnej. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, co jednak nie zwalnia organu od wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Wręcz przeciwnie, obliguje organ do skropulatnego wykazania, iż jego ocena znajduje potwierdzenie w materiale sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt SA/Łd 1123/11 Baza NSA). W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i Wojewoda przyjęli w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze względu na negatywny wpływ konstrukcji wsporczej na użytkowanie budynku właściciela i budynków sąsiednich, a także pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja organu I instancji nie zawiera jednak praktycznie żadnego uzasadnienia, pozwalającego ocenić na jakiej podstawie organ ten przyjął, iż takie potencjalne zagrożenie istnieje w niniejszym przypadku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż montaż kratowniczej konstrukcji wsporczej na budynku mieszkalnym skarżącego oraz montaż na tej konstrukcji radiolinii telekomunikacyjnej może spowodować wskazane przez organ I instancji zagrożenia. Uzasadniając to stanowisko, wskazał na dwie okoliczności, a mianowicie iż parametry projektowanego urządzenia podane w zgłoszeniu różnią się od parametrów wskazanych w załączonym do odwołania opracowaniu zawierającym obliczenie statystyczno-wytrzymałościowe masztu (według zgłoszenia maszt miał mieć wysokość 10 m i ciężar 95 kg, a w opracowaniu wskazano odpowiednio 12 m i 127 kg), a także że z przedstawionego opracowania nie wynika czy konstrukcja budynku na której ma być posadowiony maszt jest przystosowana do tego typu obciążenia. Organ odwoławczy nie próbował jednak wyjaśnić czy w istocie oznacza to, że inwestor zmienił parametry urządzenia objętego zgłoszeniem, czy też przedłożone opracowanie, datowane na dzień (...).01.2007 r. ma charakter jedynie przykładowy i dotyczy standardowego urządzenia o parametrach zbliżonych do urządzenia objętego zgłoszeniem. Co jednak ważniejsze, odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego opracowania, organ dokonał jedynie lakonicznej oceny, iż z przedłożonego opracowania nie wynika czy budynek wskazany jako miejsce inwestycji jest przystosowany do tego rodzaju obciążeń. Organ nie wyjaśnił równocześnie czy przedstawienie obliczeń statyczno-wytrzymałościowych było konieczne dla oceny projektowanego zamierzenia (a jeżeli tak to, jakich) i nie wskazał przyczyn dla których takiej oceny nie można było dokonać w ramach postępowania zainicjowanego zgłoszeniem, chociażby korzystając z instytucji uzupełnienia zgłoszenia, poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego do przedłożenia stosownych obliczeń. Równocześnie jednak organ odwoławczy prowadził dalsze postępowanie w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, zobowiązując inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, co inwestor w wyznaczonym terminie uzupełnił. W tych warunkach nie wiadomo dlaczego ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowi maszt wraz z anteną może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz spowodować uciążliwość dla terenów sąsiednich, co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Decyzja taka umożliwiająca powrót do zasady wyrażonej w art. 28 ust.1 ustawy jakkolwiek ma charakter uznaniowy, wymaga jednak uzasadnienia, że zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania nart. 30 ust. 7 ustawy. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia co do istnienia potencjalnego zagrożenia (czego nie należy mylić z obowiązkiem wykazania faktycznego zagrożenia) w niniejszym przypadku zabrakło. W ocenie Sądu za okolicznością przemawiającą za zobowiązaniem inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może przemawiać również powoływana przez Wojewodę chęć zapewnienia udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie jest to bowiem samodzielna przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 do 4 prawa budowlanego, względnie decyzji o sprawie na podstawie art. 6 ust. 1 prawa budowlanego. Na podstawie powołanych przepisów organ przesądza o tym czy roboty budowlane objęte projektowanym zamierzeniem winny toczyć się po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a to z kolei determinuje w konsekwencji udział w tym postępowaniu osób posiadających interes prawny zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, a więc przykładowo właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przytoczone przepisy nie dają natomiast podstawy do zabiegu odwrotnego, czyli możliwości nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, po to tylko by określonym podmiotom umożliwić udział w tym postępowaniu. Reasumując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, iż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego jak i naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien w pierwszym rzędzie ocenić jakiego rodzaju urządzenie zostało objęte zgłoszeniem robót budowlanych dokonanym przez inwestora (czy jest to urządzenie którego instalacja w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie rozważyć czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co do robót które z mocy prawa takim obowiązkiem nie są objęte. Dokonując powyższej oceny organ winien mieć na uwadze wynikający z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek uwzględnienia i wyważenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela, a także przewidzianą w przepisie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego możliwość zobowiązania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Organ winien też uwzględnić, że decyzja mająca swe umocowanie w treści art. 30 ust. 7 prawa budowlanego obejmuje dwa rozstrzygnięcia: o wniesieniu sprzeciwu oraz nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o zwrocie kosztów przejazdu orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 205 § 1 i 3 powołanej powyżej ustawy. Łączna suma z tego tytułu została wyliczona przy użyciu stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu określonej w § 2 pkt 1 lit. b Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271 ze zm.), przy uwzględnieniu, że samochód skarżącego miał pojemność skokową powyżej 900 cm3. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. MK