II SA/Po 1305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi W. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Burmistrz J. na podstawie art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) i art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) przyznał E. K. specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie opłat mieszkaniowych w kwocie 50,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w rodzinie skarżącej występuje niepełnosprawność. Dochód uzyskiwany przez tę rodzinę wynosi ogółem 2.025,09 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 1.012,55 zł. Tymczasem kryterium dochodowe wynosi 456,00 zł na osobę w rodzinie. Niemniej, biorąc pod uwagę sytuację materialno-bytową skarżącej, a w szczególności ze względu na występującą w rodzinie niepełnosprawność, zasadne było przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że liczba osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej stale wzrasta, co przy obecnej wielkości środków pozostawionych do dyspozycji organu I instancji nie pozwala na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych potrzeb. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. E. K. odwołała się od powyższej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnosiła o pomoc finansową w wysokości 500 zł na pokrycie długu wobec spółdzielni mieszkaniowej, wynoszącego za rok 2011 około 1.100 zł. Kwota zadłużenia miała być spłacona w ciągu 7 miesięcy od marca do września 2013 r. Skarżąca nie otrzymała jednak żądanej pomocy, mimo że w latach poprzednich przyznano jej 700 zł, które zostało wpłacone na konto spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że jest osobą samotnie wychowującą syna z orzeczeniem niepełnosprawności – astma, padaczka, torbiel w mózgu ze zwapnieniami. Syn ma 21 lat, studiuje dziennie filozofię. Dług wobec spółdzielni mieszkaniowej wynosi ok. 16.000 zł i jest spłacany z renty – 259 zł uiszczanych jest na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, a 159 zł zajmuje komornik. Obecnie postępowanie eksmisyjne zostało umorzone, ale skarżąca nadal jest zagrożona egzekucją. Z uwagi na problemy finansowe musi ona wybierać pomiędzy uiszczeniem opłat a głodowaniem, co negatywnie wpłynęło już na jej stan zdrowia. Skarżąca jest na liście dłużników. Mieszkanie, w którym przebywa aktualnie skarżąca, wymaga ponadto licznych remontów: niezbędna jest wymiana pralki i rur oraz kranu, junkers nie ma ciepłej wody, okna się nie zamykają. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. K. zwróciła się o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej w kwocie 1.100 zł, uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją finansową rodziny. W trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzone w dniu [...] lipca 2013 r, stwierdzono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem K. K., obecnie studiującym w P. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i z tego tytułu pobiera świadczenie z ZUS-u w wysokości 615,74 zł miesięcznie. Łączny dochód rodziny wynosi 2.025,09 zł miesięcznie. Tymczasem kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej wynosi 912,00 zł. Tym samym E. K. nie mogła uzyskać zasiłku celowego, lecz niemniej zasadne było przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego w wysokości 50 zł. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane przez nie fundusze muszą być rozdzielone pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Z tej perspektywy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zwłaszcza, że skarżąca korzysta już z dodatku mieszkaniowego, przyznawanego jej nieprzerwanie od 2005 r. (ostatni dodatek został przyznany na okres od kwietnia do września 2013 r.). Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., podtrzymanym następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., E. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że rozpoczęło się kolejne postępowanie zmierzające do wyeksmitowania jej z zajmowanego dotychczas lokalu. Mieszkanie, jakie zostało zaproponowane skarżącej, jest nieadekwatne dla osoby z tak licznymi schorzeniami, a nadto znajduje się na obrzeżach J., w niebezpiecznej dzielnicy. W tej okolicy został bowiem wcześniej ciężko pobity jej syn. Skarżąca wskazała zarazem, że była ofiarą przemocy domowej ze strony swojego męża. Podkreśliła również, że w okresie od 2001 r. do 2005 r. nie korzystała ze wsparcia finansowego w postaci dodatku mieszkaniowego. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. E. K. podała, że została już wyeksmitowana z poprzednio zajmowanego lokalu; obecnie przebywa w mieszkaniu socjalnym. Skarżąca zaznaczyła, że przyznany jej lokal socjalny nie odpowiada wymaganiom osób niepełnosprawnych. Pomieszczenia są zawilgocone, w łazience nie ma okna, w mieszkaniu brakuje centralnego ogrzewania i sprawnej wentylacji. Ponadto niezbędne jest dokonanie remontu w mieszkaniu: naprawy wymagają wąż i baterie w łazience, zlewozmywak wymaga podłączenia do rur, w kuchni jest pęknięta szyba, piecyki elektryczne nie nadają się do użytku. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że będzie musiała obecnie uiścić koszty związane z egzekucją komorniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. E. k. zwróciła się Burmistrza J. z wnioskiem o przyznanie jej kwoty 1.100 zł na pokrycie długu wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w J., uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją życiową (k. 8-11 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że powyższe świadczenie ma charakter pieniężne, a zatem w myśl ogólnej zasady z art. 8 wymienionej ustawy zasiłek celowy może być przyznany jedynie wtedy, gdy dochód osoby ubiegającej się o tę formę wsparcia ze strony Państwa nie przekracza kryterium dochodowego. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w [...] lipca 2013 r. wynika, że E. K. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem K. K. (k. 6-7 akt adm. organu I instancji). Tym samym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) E. K. mogłaby uzyskać zasiłek celowy, jeżeli miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczałby kwoty 456 zł. Z powyższego wywiadu środowiskowego wynika tymczasem, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1.012,55 zł. W konsekwencji należy więc uznać, że skarżąca nie spełniała wymogu kryterium dochodowego, a zatem nie mogła także uzyskać wsparcia finansowego w postaci zasiłku celowego. Niemniej organy administracji publicznej trafnie rozważyły również możliwość przyznania E. K. specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca posługuje się w treści przytoczonego przepisu wyrazem "może", który wskazuje na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania omawianej formy wsparcia finansowego ze środków publicznych. Tym samym organy administracji publicznej dysponują pewnym luzem decyzyjnym w kwestii przyznania lub odmowy przyznania tego świadczenia, choć luz ten nie może być równoznaczny z dowolnością wydanego rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji uznaniowych organy administracji publicznej mają bowiem szczególny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia podjętej decyzji. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów administracji publicznej. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w świetle której świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują tylko tym osobom, których dochód nie przekracza wspomnianego kryterium dochodowego. Tym samym art. 41 pkt 1 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle i nie podlega wykładni rozszerzającej. Ponadto ustawodawca ogranicza zastosowanie tego przepisu jedynie do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Oznacza to, że specjalny zasiłek celowy zmierza do zaspokojenia przede wszystkim podstawowych i niezbędnych potrzeby wnioskodawcy. Celem wspomnianej regulacji jest bowiem zapewnienie możliwie szerokiemu kręgowi osób pewnego minimum środków koniecznych do prawidłowej egzystencji. Rozważane świadczenie pieniężne nie służy zatem do zaspokajania wszelkich potrzeb, zgłoszonych przez osoby ubiegające się o tę formę wsparcia ze środków publicznych. Ustawodawca nie gwarantuje także, że specjalny zasiłek celowy zaspokoi w całości daną potrzebę, nawet jeżeli mieści się ona w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków. Potencjalnie szeroki krąg osób, które mogą skorzystać z tego świadczenia pieniężnego rodzi bowiem konieczność odpowiedniego racjonowania środków publicznych. Konkluzje te znajdują potwierdzenie w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wynika przy tym z art. 3 ust. 1, 3 i 4 cytowanej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym organy administracji publicznej działają w omawianym przypadku na zasadzie pomocniczości; nie wyłączają one samodzielnych starań podmiotów o oczekiwany przez nie standard życia. Analizując z tej perspektywy zaskarżone przez E. K. decyzje Sąd nie znalazł podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej zebrały bowiem materiał dowodowy w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i rozważyły go jako całość. Uwzględniona została przy tym przemawiająca na korzyść E. K. okoliczność występowania niepełnosprawności w rodzinie skarżącej. Jednocześnie organy pomocy społecznej wyjaśniły, że nie dysponują środkami finansowymi pozwalającymi na zaspokojenie każdej potrzeby w pełnej wysokości. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca korzystała już z dofinansowania na pokrycie opłat mieszkaniowych, tj. pobierała ona dodatek mieszkaniowy, na co wskazują informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lipca 2013 r. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżącą. Tym samym w powyższym zakresie zgłoszona przez E. K. potrzeba była już wcześniej regularnie zaspokajana, przynajmniej w części. Kwestia nieodpowiedniego standardu lokalu socjalnego nie może natomiast przemawiać za przyznaniem świadczenia pieniężnego na uregulowanie zaległości w opłatach za poprzednio zajmowane mieszkanie. Tym samym należy stwierdzić, że organy pomocy społecznej zrealizowały art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zgodnie z którym w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie nie doszło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak i nie uchybiono art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że materiał dowodowy został zgromadzony w niniejszej sprawie w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, sytuacja skarżącej i jej rodziny została dostatecznie rozważona przez organy administracji publicznej, a wydane w tej mierze rozstrzygnięcia w sposób spójny i przekonujący uzasadniają stanowisko zajęte przez organy pomocy społecznej. Tym samym kwestionowane przez skarżącą decyzje odpowiadają prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. poz. 461).