II SA/Po 1309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., po rozpatrzeniu wniosku R. C. z dnia 21 sierpnia 2013 r., przyznał mu w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" świadczenie pieniężne w wysokości 150 zł na dofinansowanie zakupu artykułów żywnościowych (zorganizowanie dietetycznych śniadań, obiadów i kolacji we własnym zakresie) na miesiąc wrzesień 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do przyznania przedmiotowego świadczenia, oraz że odmówił przyjęcia pomocy "w formie obiadów w stołówce w Domu Seniora". Organ poinformował stronę o możliwości uzyskania darmowych gorących posiłków w innej placówce, a także przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 272/07. W odwołaniu od decyzji R. C. podniósł, że kwota 150 zł to zbyt mało na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb, gdyż 10 lat temu udzielana była pomoc w takiej samej kwocie, a od tego czasu wszystko podrożało cztery razy. Podniósł nadto, że zgłoszone potrzeby zostały sformułowane na podstawie Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej Kolegium wskazało m.in. art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. nr 267, poz. 2259, z późn. zm. – dalej jako: ustawa "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" lub program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść art. 5 ust. 1 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i stwierdziło, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 tej ustawy (nie przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej, a w przypadku rodziny iloczyn 456 zł i liczby osób w rodzinie, tj. odpowiednio 813 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 684 zł dla osoby w rodzinie). Powołując się na zgromadzony materiał procesowy, w tym wyniki wywiadu środowiskowego, Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca odmówił skorzystania z pomocy w formie obiadów w stołówce oraz że MOPR z L. udziela stronie wsparcia finansowego w formie specjalnych zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w następującym rozmiarze: 315 zł na zakup leków, środków czystości i higieny, ręczników, wyłożenie gliną pieca wewnątrz palenisk (decyzja z dnia 18 lipca 2013 r.); 240 zł na środki czystości i higieny, proszek do prania, baterie wraz z wężem prysznicowym do łazienki, leki, odzież i obuwie jesienne (decyzja z dnia 23 sierpnia 2013 r.); 230 zł na malowanie mieszkania, zakup leków, bielizny osobistej, baterii do aparatu słuchowego (decyzja z dnia 1 lipca 2013 r.); 310 zł na zakup leków, wymianę linoleum w mieszkaniu, baterie do aparatu słuchowego, bieliznę osobistą, dres (decyzja z dnia 5 sierpnia 2013 r.); 109,22 zł na dofinansowanie kosztów energii i czynszu; pomoc bez wskazania kwoty na dofinansowanie zakupu leków; 30 zł na zakup baterii do aparatu słuchowego (decyzje z dnia 17 września 2013 r.), a ponadto przyznano stronie "świadczenie pieniężne na dofinansowanie do zakupu artykułów żywnościowych" w kwocie 150 zł. Kolegium stwierdziło, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do 17 września 2013 r. przyznano wnioskodawcy pomoc ze środków pomocy społecznej w łącznej wysokości 1 384,22 zł. Kolegium stwierdziło, że przyznanie pomocy na podstawie ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy, a pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, jak na to wskazuje ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ podniósł, że strona na bieżąco otrzymuje wsparcie finansowe ze środków pomocy społecznej, zaś organ w ramach uznania administracyjnego nie ma obowiązku spełniać każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc. W takich okolicznościach Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji co do zakresu pomocy udzielonej wnioskodawcy. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 15 października 2013 r. R. C. zarzucił, że decyzja ta nie uwzględnia i nie odpowiada na jego odwołanie oraz stanowi obrazę "Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych", gdyż 150 zł to za mało, aby skorzystać we własnym zakresie z programu dla potrzebujących dietetyka. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd w niniejszym postępowaniu była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 15 października 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było przyznanie skarżącemu pomocy w zakresie dożywiania w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – świadczenia pieniężnego w wysokości 150 zł na dofinansowanie "zakupu artykułów żywnościowych (zorganizowanie dietetycznych śniadań, obiadów i kolacji we własnym zakresie) na miesiąc wrzesień 2013 r." Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji, które nie były sporne pomiędzy stronami, czyniąc je podstawą prowadzonych rozważań prawnych. Podstawą prawną działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społeczne i ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie z 2006 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Natomiast stosownie do treści art. 7 tej ustawy, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za jej udzielenie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach tego programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 tej ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma i to w formie oraz wysokości, jakiej oczekuje (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. II SA/Lu 81/11 i w Opolu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Op 489/10 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 2548/00, LEX nr 78302), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a zatem – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" obowiązujących przepisów, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji było zwięzłe, jednak organ II instancji wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W szczególności wskazał na zakres dotychczas przyznanej skarżącemu pomocy w postaci specjalnych zasiłków celowych, jak i na możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej) działającej w granicach uznania administracyjnego. Organy obydwu instancji w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, w tym wypowiedziały się co do spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego. Wydanie decyzji w omawianej sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcia administracyjne zostały uzasadnione. Biorąc pod uwagę ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, jak i wysokość dotychczas udzielonej skarżącemu pomocy finansowej, należało uznać, że wysokość przyznanych skarżącemu środków pieniężnych na dofinansowanie zakupu artykułów żywnościowych (zorganizowanie dietetycznych śniadań, obiadów i kolacji we własnym zakresie) na miesiąc wrzesień 2013 r., nie została ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem całokształtu okoliczności z jednej strony odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącego, w tym do otrzymywanych przez nią świadczeń z pomocy społecznej, a z drugiej strony do możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy innym potrzebującym. Dodać należy, że z istoty dofinansowania wynika, iż służy ono uzupełnieniu części środków na dany cel, a nie pokryciu jego pełnego kosztu. Ponadto, jakkolwiek postępująca z czasem inflacja waluty może być również okolicznością braną pod uwagę przy rozważaniu wysokości udzielanego wsparcia finansowego osobom potrzebującym, to jednak nawet z faktu udowodnienia zachodzenia takiego zjawiska ekonomicznego nie można byłoby wywieść konieczności uwzględnienia procesu inflacji przy udzielaniu fakultatywnej (nieobowiązkowej) pomocy w zakresie dożywiania czynionej w ramach uznania administracyjnego. Co się tyczy domniemanego naruszenia przez organy Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z dnia 25 października 2012 r., poz. 1169) – ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 września 2012 r. na podstawie ustawy z dnia 15 czerwca 2012 r. o ratyfikacji Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 882), jak to wynika z Oświadczenia Rządowego z dnia 25 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1170) – Sąd stwierdza, że takiego naruszenia przy wydawaniu decyzji uznaniowej przez organy pomocy społecznej nie dostrzegł. Zdaniem Sądu brak takiego naruszenia w szczególności w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. b tej Konwencji – co do uznania prawa osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, jak i zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do ochrony socjalnej i programów ograniczania ubóstwa. Celem Konwencji jest popieranie, ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby niepełnosprawne oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności, na zasadzie równości z innymi osobami (art. 1 Konwencji). Skarżący w żaden sposób nie naprowadził w niniejszej sprawie na okoliczności, które wskazywałyby na to, że zaskarżone decyzje w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania wskazują na dyskryminację skarżącego względem innych, w szczególności pełnosprawnych, obywateli znajdujących się w porównywalnym niedostatku. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika m.in., że fakt niepełnosprawności skarżącego jest przez organy uwzględniany, o czym świadczy chociażby fakt udzielania mu również pomocy finansowej na zakup leków i baterii do aparatu słuchowego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) oddalił skargę.