II SA/Po 1315/14

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 1 lit. j, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 4 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 267) i uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1046) odmówił przyznania K. K. zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 800,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że K. K. w dniu [...] marca 2014 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. W dniu [...] marca 2014 r. przeprowadzono aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, w trakcie którego skarżący sprecyzował swoje żądania, wnosząc o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 800 zł. Organ I instancji ustalił, że K. K. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, na wizyty zgłasza się regularnie. Mimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby, skarżący nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości 271 zł. K. K. zamieszkuje w lokalu położonym na terenie rodzinnego ogródka działkowego w P., do którego prawo posiada jego ojciec. Budynek składa się z jednego pokoju, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta i piec typu "koza". Ponadto do budynku doprowadzono prąd i wodę. Dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego. W związku z tym skarżący otrzymał już wsparcie ze środków pomocy społecznej, a mianowicie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], przyznano mu zasiłek celowy na zakup żywności w marcu 2014 r. w wysokości 400 zł, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] – zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2014 r. w wysokości 400 zł, a decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], zasiłek celowy na zakup żywności w maju 2014 r. w wysokości 400 zł. Organ I instancji wskazał zarazem, że po oszacowaniu dostępnych środków finansowych i potencjalnych potrzeb innych podopiecznych należy negatywnie załatwić wniosek z dnia 7 marca 2014 r. Tym bardziej, że przeciętna kwota przeznaczona na pomoc finansową w ramach dożywiania wynosi 250 zł. W przypadku skarżącego zasadne było natomiast przyznawanie wyższych kwot wspomnianego dofinansowania, w wysokości 400 zł, co już uczyniono. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 39 i art. 106 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, dodając zarazem, że K. K. otrzymuje miesięcznie 671 zł ze środków organu I instancji. Od początku roku do maja 2014 r. uzyskał on pomocą finansową w łącznej wysokości 4.347,35 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 800 zł nie mieści się w możliwościach organu pomocy społecznej. Tym bardziej, że K. K. otrzymał już na tożsamy cel kwoty po 400 zł, a jego sytuacja nie uległa zmianie. Ponadto organ II instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 6,74 zł, a decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] – zasiłek celowy na pokrycie opłat za energię elektryczną w wysokości 650 zł. Tym samym zakres udzielonej skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i zasiłku okresowego pozwala na samodzielne pokrywanie potrzeb przez skarżącego i nie uzasadnia zwiększenia wysokości środków finansowych na ten cel. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. K. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użycie w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyrazu "może" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym ustawodawca pozostawia organom administracji publicznej pewien zakres swobody co do treści wydanego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że decyzja wydawane na podstawie tego przepisu mogą być zupełnie dowolne. Przeciwnie, uznaniowy charakter danego rozstrzygnięcia nakłada na organy administracji publicznej obowiązek rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozważenia go jako całości. Organy administracji publicznej powinny zarazem w sposób przekonujący uzasadnić zajęte przez siebie stanowisko. Dopiero spełnienie tych wymogów pozwala na uchylenie się zarzutu arbitralności wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji przyjmowały, iż żądanie skarżącego zostało określone we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Trzeba jednak podkreślić, że taki dokument nie znajduje się w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Co więcej, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do nadesłania w terminie 7 dni wspomnianego wniosku K. K. (k. 15 akt sądowych). Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone organowi administracji publicznej w dniu [...] kwietnia 2015 r.(k. 18 akt sądowych), lecz do chwili obecnej pozostało ono bez odpowiedzi. Brak wspomnianego wniosku z dnia [...] marca 2014 r. stanowi istotne uchybienie proceduralne. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można bowiem obecnie zweryfikować twierdzeń organów administracji publicznej co do treści żądania skarżącego. Zebrana w tej mierze dokumentacja obejmuje bowiem w szczególności wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o przyznanie środków finansowych na (1) zakup drzewka owocowego w wysokości 22,99 zł, (2) żywności w wysokości 45,39 zł, 25, 74 zł i 14,59 zł, (3) leków w wysokości 6,74 zł i (4) doładowania telefonu w wysokości 10 zł (k. 1 akt adm. organu I instancji). Wskazane potrzeby nie pokrywają się w żadnej mierze z referowanym przez organy administracji publicznej wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., a kwestia ich zaspokojenia stała się przedmiotem odrębnej decyzji. Z kolei z wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że wniosek z dnia [...] marca 2014 r. miał obejmować przyznanie środków finansowych na (1) zwrot za usług fryzjerską – 20 zł, (2) żywność – 14,59 zł, (3) ksero – 40 zł oraz (5) zwrot za usługę stomatologiczną "Bamberski Dwór" – 500 zł (k. 4-11 akt adm. organu I instancji.). Ponownie jednak powyższy dokument nie pozwala choćby pośrednio przyjąć, że skarżący domagał się wypłaty 800 zł tytułem zasiłku celowego na zakup żywności. W brew twierdzeniom organów pomocy społecznej wspomniany wywiad środowiskowy nie zawiera zapisów potwierdzających zgłoszenie przez skarżącego żadania przyznania mu zasiłku celowego na żywność w kwocie 800 zł. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że przynamniej zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r., znak [...], obarczona jest zarzutem arbitralności. Nie można bowiem wskazać wyraźnej podstawy faktycznej, w oparciu o którą organ II instancji przyjął, iż skarżący domagał się wypłaty 800 zł tytułem zasiłku celowego na zakup żywności. W takim wypadku organ odwoławczy zobowiązany był co najmniej przeprowadzić na mocy art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") dodatkowe postępowanie w celu uzupełniania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych albo zlecić przeprowadzenie tych czynności organowi I instancji. W szczególności niezbędne było zwrócenie się do Prezydenta Miasta P. o przekazanie wspomnianego wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały przy tym charakter istotny, gdyż w ich konsekwencji nie można organ II instancji nie uchylił się od zarzutów dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. i zweryfikować, czy K. K. rzeczywiście domagał się przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 800 zł na zakup żywności. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.