II SA/Po 132/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora ośrodka kultury postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...](słownie: [...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu [...] stycznia 2022 r. (data wpływu do organu skargi z dnia [...] stycznia 2022 r.) J. D., reprezentowany przez pełnomocna procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. "w sprawie powołania Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K.". Na podstawie tego aktu powołano na to stanowisko D. Ł. na czas określony – od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2025 r. Skarga została opłacona przy jej wniesieniu wpisem w kwocie [...]zł. Skarżący podniósł, że zarządzenie to narusza przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) w związku z naruszeniem art. 68-70 Kodeksu pracy, gdyż powołanie D. Ł. na stanowisko dyrektora KOK w K. (dalej również: dyrektor KOK) w sytuacji, gdy trwa stosunek powołania na tym samym stanowisku J. D., a tym samym "została stworzona niedopuszczalna w sensie faktycznym i prawnym sytuacja zdublowania osób zatrudnionych na tym samym stanowisku". Ponadto stwierdził, że "wydane zarządzenie (...) wkracza w trybie administracyjnym w istniejący stosunek pracy pomiędzy skarżącym a pracodawcą – [...] Ośrodkiem Kultury, przy czym ingerencja ta polega na nieuprawnionym, samowolnym decydowaniu przez Burmistrza K. o dopuszczeniu do kierowania [...] Ośrodkiem Kultury osoby, która nie jest powołana skutecznie na to stanowisko przy jednoczesnym niedopuszczaniu do wykonywania pracy i kierowania Ośrodkiem przez skarżącego J. D.". Zarzut ten został poparty powołaniem się na orzeczone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie niepowoływania na dalszy czas określony [na stanowisko "Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K."] i wygaśnięcia powołania J. D. z dniem [...] stycznia 2021 r. Skarżący zauważył, że wymieniony wyrok nie jest prawomocny, bowiem Burmistrz Miasta wniósł skargę kasacyjną, która do tej pory nie została rozpoznana, jednakże z uwagi na treść przepisu art. 152 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) "po wydaniu wyroku z dnia (...) [[...] października 2021 r.] skarżący J. D. pozostaje na stanowisku dyrektora [...] Ośrodka Kultury". Podniósł w tym względzie, że niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku z dnia [...] października 2021 r. "dwukrotnie zgłaszał Burmistrzowi Miasta gotowość przystąpienia do świadczenia pracy na stanowisku dyrektora KOK, domagając się jednocześnie odwołania powierzenia obowiązków dyrektora innej osobie (D. Ł.), albowiem po wydaniu [tego] wyroku (...) miał nie tylko prawo, ale i obowiązek podjęcia obowiązków pracowniczych, jednakże ze względu na postawę i działania Burmistrza do chwili obecnej nie przystąpił do świadczenia pracy, zaś wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. do tej pory nie został wykonany przez Burmistrza K.". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi J. D. z dnia [...] stycznia 2022 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5a p.p.s.a., stwierdzając, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zaś skarżący powinien skierować własne roszczenia (ze stosunku pracy) do sądu powszechnego – sądu pracy. Organ argumentował, że sprawa dotycząca niepowołania J. D. na stanowisku dyrektora [...] Ośrodka Kultury z uwagi na wygaśnięcie jego kadencji z dniem [...] stycznia 2021 r. (zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., mające charakter cywilnoprawny i wywołujące skutki w sferze prawa pracy, w związku z czym zarządzenie to objęte jest kognicją sądów powszechnych) jest w toku, tj. na etapie rozpoznania nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt SA/Po [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny "(w obszarze regulacji publicznoprawnej)". Zdaniem Burmistrza, obecnie J. D. z uwagi na złożone wobec niego oświadczenie o dalszym nie powoływaniu na stanowisko dyrektora i brakiem jego powołania na to stanowisko na kolejną kadencję ma prawo co najwyżej do złożenia odwołania (pozwu) do sądu pracy w trybie art. 264 Kodeksu pracy "(aczkolwiek jego roszczenia są już przedawnione z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 264 k.p. i to właśnie w związku z tym faktem należy upatrywać motywu złożenia przez J. D. skargi w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego, na akt który nie dotyczy go bezpośrednio)". Poza tym podniósł, że sprawa ze skargi J. D. ma charakter roszczeń prywatnoprawnych, a sprawa ze skargi na zarządzenie o jego dalszym niepowoływaniu na stanowisko dyrektora KOK jest w toku. Według organu, J. D. nie posiada uprawnienia do wystąpienia w niniejszej sprawie ze skargą na [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie powołania D. Ł. na stanowisko dyrektora KOK, gdyż "akt ten nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, ani nie tworzy lub nie znosi istniejącego stosunku prawnego pomiędzy KOK a skarżącym J. D. (akt ten w ogóle go nie dotyczy)". Ponadto stwierdził, że skarżący nie posiada własnego, osobistego, indywidualnego i bezpośredniego interesu (o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.) do zaskarżenia [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Podnosząc argument braku legitymacji procesowej po stronie J. D., Burmistrz stwierdził, że J. D. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., gdyż akt ten nie może zostać zaliczony do aktów z zakresu administracji publicznej, albowiem jest on objęty kognicją sądów powszechnych, a zatem ochrony prawnej należy upatrywać w regulacjach prawa pracy, gdyż [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. "bezpośrednio wywołuje skutki cywilnoprawne (w stosunku pomiędzy KOK a D. Ł.)". Zdanie organu, J. D. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.; w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego J. D., który to interes prawny musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a "zaskarżone przez J. D. zarządzenie dotyczy bezpośrednio, realnie i indywidualnie [...] Ośrodka Kultury i D. Ł., a nie J. D.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisów szczególnych. Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) przewiduje zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt. OSK 476/04, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też, nawet ewentualna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem samodzielnie nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeśli uchwała lub zarządzenie nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, dostępny jw.). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej jego osoby. Poza tym musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać skonkretyzowane prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 268/16, dostępnym jw. – i powołane tam orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał w toku postępowania, iż jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony przez wydanie zaskarżonego zarządzenia. W szczególności nie wykazał, że Burmistrz, podejmując zaskarżony akt, naruszył konkretny przepis prawa materialnego, który bezpośrednio wpływałby negatywnie na jego sytuację prawną. W ocenie Sądu można mówić jedynie o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżącego niepopartego przepisami prawa, a stanowiącego swoistą ekstrapolację wniosków wyprowadzonych na gruncie sprawy sądowej, w której tutejszy Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie niepowoływania na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania J. D. na stanowisko dyrektora KOK z dniem [...] stycznia 2021 r. Do takiego rozumowania nie ma jednak w niniejszej sprawie podstaw. Jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (analogicznie jak w przypadku interesu prawnego), jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (patrz np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 26/21, dostępny jw. – i powołany tam wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). J. D., formułując zarzuty przeciwko zaskarżonemu zarządzeniu, odwołał się do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194 z późn. zm.). Przepisy te stanowią o zasadach powoływania dyrektora instytucji kultury i nie wynika z nich żadne indywidualne uprawnienie, które miałoby zostać bezpośrednio naruszone zaskarżonym zarządzaniem z dnia [...] stycznia 2022 r. To samo odnosi się do art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który stanowi o kompetencjach organu wykonawczego gminy. Z kolei, jeżeli kwestionowane zarządzenie narusza powołane w skardze przepisy art. 68-70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 z późn. zm.), to w sposób oczywisty może dotyczyć jedynie sytuacji prawnej osoby powołanej w tym zarządzeniu do pełnienia stanowiska dyrektora KOK, a zatem D. Ł.. Poza tym skutki takiego domniemanego naruszenia przepisów Kodeksu pracy mogą być dochodzone przez sądem pracy, a nie sądem administracyjnym. Innymi słowy, z przepisów wskazanych w podstawie prawnej [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. nie sposób wyprowadzić tezy o naruszenie interesu prawnego skarżącego i jego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Poza tym skarżący, uzasadniając swoją legitymację skargową i wskazując na okoliczności, z których wywodzi swój interes prawny, podniósł fakt istnienia w obrocie prawnym dwóch aktów powołania pochodzących od tego samego organu, a dotyczących obsadzenia stanowiska dyrektora [...] Ośrodka Kultury przez różne osoby. W takim ujęciu jednym z tych aktów było powołanie dokonane w sposób dorozumiany (per facta concludentia) J. D. na kolejną kadencję dyrektora KOK (pełnienie tego stanowiska zostało zapoczątkowane aktem powołania z dnia [...] lipca 2009 r.), a z uwagi na wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] i skutki wynikające z art. 152 § 1 p.p.s.a. – trwającą w dacie wydania zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. Drugim było właśnie kwestionowane [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., na podstawie którego została powołana inna osoba (D. Ł.) na to samo stanowisko dyrektora KOK. Sąd nie zgadza się z tą argumentacją, bowiem zaskarżone zarządzenie dotyczy ściśle interesu prawnego innej osoby powołanej [...] stycznia 2022 r. na stanowisko dyrektora KOK, tj. D. Ł., a na sytuację skarżącego (i to li tylko faktyczną) wpływa jedynie pośrednio. W świetle powyższego podkreślić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż istnieje bezpośredni związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżonym zarządzeniem, które w istocie nie dotyczy jego osoby. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że aktualnie skarżący nie świadczy pracy na stanowisku dyrektora KOK. Jeżeli skarżący uznaje, że zgodnie z prawem nadal jest dyrektorem KOK – co wywodzi z faktu skutecznego zakwestionowania przed tutejszym Sądem zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie niepowoływania na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania J. D. z dniem [...] stycznia 2021 r. – to płaszczyzną, na jakiej może dochodzić swoich roszczeń w tym zakresie (a zatem również dopuszczenia do pracy i dalszego faktycznego pełnienia funkcji dyrektora KOK) jest prawo pracy. Uprawnienia te są w ocenie Sądu niezależne od tego, czy zarządzenie o powołaniu innej osoby na stanowisko dyrektora KOK zostałoby następnie wydane, czy też nie. Poza tym, nawet jeżeli poprzez wydanie zaskarżonego [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. zostałaby – jak to ujął skarżący – "stworzona niedopuszczalna w sensie faktycznym i prawnym sytuacja zdublowania osób zatrudnionych na tym samym stanowisku", to ewentualne negatywne skutki takiego stanu rzeczy obciążają organ samorządowy, nie wpływają zaś bezpośrednio na sytuację prawną samego skarżącego. Tego rodzaju bezpośredniość skutków może być z kolei wiązana z zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], które J. D. zwalcza na drodze sądowoadministracyjnej. Skoro zatem skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – a do jej wniesienia nie legitymuje nawet sama sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia – to konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującego naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny jw.). Brak istnienia (wykazania przez podmiot skarżący) takiego związku stanowi o niedopuszczalności skargi, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 2 sentencji.