II SA/Po 133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; oddala skargę Burmistrz Gminy P w dniu [...] czerwca 2015r. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199), wydał decyzję nr [...], którą ustalił dla spółki Spółka A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji GPZ P. - GPZ W. na działkach szczegółowo w decyzji wymienionych. W dniu [...] listopada 2015 r. Pan M. B. wystąpił do Burmistrza Gminy P z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy P nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wniosek został uzasadniony brakiem udziału M. B. jako strony w postępowaniu bez własnej winy - wnioskodawca nie został powiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania, nie otrzymał również decyzji. M. B. jest właścicielem działki nr [...], położonej w P., na obszarze przez który przebiega linia energetyczna objęta przedmiotową decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego. Burmistrz Gminy P w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał postanowienie, w którym wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z [...] czerwca 2015 r. Następnie Burmistrz [...] po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 Kpa), w dniu [...] maja 2016r., na podstawie art. 151 §2 K.p.a. w zw. z art. 146 §2 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał decyzję, którą stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej nr [...] Burmistrza Gminy P z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji GPZ P. - GPZ W.. Organ I instancji wskazał okoliczności z których w sposób jednoznaczny wynika, że na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący nie podniósł żadnych okoliczności, czy faktów, które wskazywałyby na potrzebę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. Skarżący nie kwestionował jakichkolwiek ustaleń postępowania, a tym bardziej wyników tegoż postępowania, w tym samej treści przedmiotowej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący nie przejawił jakiejkolwiek aktywności w niniejszej sprawie, poza przybyciem w dniu 15 marca 2016 do Urzędu jedynie w celu zapoznania się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ dodał, że zarzuty dotyczące kwestii zdrowotnych mogły być skutecznie podnoszone przez wszystkich zainteresowanych w trakcie postępowania środowiskowego - zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcia polegającego na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji P.-W.. Odwołanie od decyzji Burmistrza w terminie ustawowym wniósł Pan M. B. zarzucając, że organ po wznowieniu postępowania nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzja z [...] czerwca 2015r. z udziałem odwołującego się i nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołujący zarzucił, że organ oparł się jedynie na materiale dowodowym zebranym, przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. Organ wydający decyzję nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującego się organ pominął, że w istocie inwestycja stanowi realizację prywatnego interesu inwestora, albowiem służy do przyłączenia farmy wiatrowej "D." do sieci elektroenergetycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 8 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ) stwierdziło, że: 1. decyzja Burmistrza Gminy P nr [...] z dnia [...].06.2015 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Pan M. B. bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, 2. nie uchyla się decyzji Burmistrza Gminy P nr [...] z dnia [...].06.2015 r. znak: [...], bowiem upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia i ogłoszenia. Kolegium motywowało, że niniejsze postępowanie jest wynikiem wniesienia przez Pana M. B. podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy P z dnia [...].06.2015 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawca wskazał, że dowiedział się o decyzji w dniu [...].10.2015 r. od Pani S. K., która umożliwiła mi zapoznanie się z jej treścią. Po wpłynięciu wniosku organ właściwy do wznowienia postępowania winien zbadać, czy podanie pochodzi od strony, czy wpłynęło ono w terminie, a także czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia. Przy czym w przypadku powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa kwestię, czy wnioskodawca ma przymiot strony organ bada dopiero w toku postępowania, zatem gdy wniosek złożony został w terminie i opiera się na przesłance wznowienia właściwy organ wznawia postępowanie. Organ podał, że zbadał, wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania dlatego Burmistrz [...] właściwie wydał postanowienie z dnia [...].01.2016 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Zaznaczył, przy tym, że postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania "zwykłego". Nie jest to ani kontynuacją postępowania "zwykłego", ani też dodatkową instancją nad decyzją wydawaną w toku postępowania "zwykłego". Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Burmistrz [...] wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Burmistrz [...] uznał, że Pan M. B. ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej, a organ prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nieuznania Pana M. B. za stronę. Weryfikowana decyzja z dnia [...].06.2015 r. nie została jemu bowiem doręczona. Kolegium wskazało, że rozpatrując odwołanie Pana M. B. z dnia [...].06.2016 r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].05.2016 r., zobligowane jest do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Wobec powyższego Kolegium wskazuje, że w niniejszej sprawie niewątpliwe wystąpiła przesłanka określona w art. 146 § 1 Kpa w związku z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. uchylenie decyzji lokalizacji celu publicznego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy. Kolegium zwróciło uwagę na to, że o ile samo wznowienie postępowania jest możliwe w każdym czasie, o tyle Kodeks i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala okresy przedawnienia do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, zaś okres przedawnienia uchylenia decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu w przypadku przyczyn ujętych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wynosi 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji (art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co istotne termin ten jest terminem materialnoprawnym, a upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 Kpa w związku z art. 53 ust 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest negatywną przesłanką do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i po jego upływie decyzja w tym trybie nie może zostać wzruszona niezależnie od przyczyn, które wywołały nierozstrzygnięcie sprawy przed upływem tego terminu. Kolegium powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego dodało, że w procesie inwestycyjno-budowlanym przesłanka upływu terminu zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego doznaje istotnej modyfikacji przez normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do jednego z rodzajów decyzji o lokalizacji celu publicznego. Możliwość stwierdzenia jej nieważności oraz uchylenia w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest ograniczona terminem 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p.). Przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jedynie skraca okres przedawnienia ustanowiony w art. 146 K.p.a. i z tą zmianą okoliczność ta przenoszona jest do rozstrzygnięcia przewidzianego wart. 151 § 2 K.p.a., czemu nie sprzeciwia się różnica w sformułowaniach ust. 7 i ust. 8 art. 53 u.p.z.p. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z ogólną regulacją kodeksową nie można uchylić decyzji dotychczasowej dotkniętej wadą istotną z uwagi na upływ terminu lub jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W miejscu tym należy zwrócić uwagę na - przyjęte w art. 53 ust. 8 u.p.z.p. - rozwiązanie szczególne, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Ponadto, wyjaśniono, że z uwagi na ochronę praw stron postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a prowadzonego w sposób szczególny, czyli bez zawiadamiania wszystkich stron na piśmie o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 8 u.p.z.p. trzeba przyjąć, że 12-miesięczny termin ograniczający możliwość uchylenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z uwagi na niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, decyzja lokalizacyjna może zostać uchylona wówczas, gdy od dnia jej doręczenia, jeśli decyzja nie została publicznie ogłoszona, lub od dnia, w którym upłynął 14-dniowy termin od daty publicznego ogłoszenia tej decyzji, nie upłynęło 12 miesięcy, a nie - jak w przypadku większości decyzji administracyjnych - 5 lat. Przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jest bowiem w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przepisem szczególnym mającym pierwszeństwo stosowania, a w związku z tym wyłącza stosowanie art. 146 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim w przepisie tym odmiennie uregulowano termin, po upływie którego nie można uchylić decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Terminu, w którym możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotkniętej wadą istotną, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie przerywa złożenie wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. Oznacza to, że po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli decyzja nie została publicznie ogłoszona, lub po upływie 12 miesięcy od dnia upływu 14-dniowego terminu liczonego od dnia ogłoszenia tej decyzji, wada prawna przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, sprowadzająca się do jej wydania mimo niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, nie może stanowić podstawy do jej uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Upływ wskazanego powyżej 12-miesięcznego terminu sanuje bowiem decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uniemożliwiając jej wzruszenie. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek zawierających decyzję Burmistrza Gminy P z dnia [...].06.2015 r. oraz z nadesłanych przez właściwe organy obwieszczeń w sprawie wydania tej decyzji - 12 miesięczny termin, o którym mowa w art. 53 ust. 8 upłynął w dniu [...].07.2016 r. (w dniu [...].07.2015 r. nastąpił zwrot do organu korespondencji kierowanej do P. B. i P. K.). Nadto, Kolegium powołując się na przepisy ustawy o planowaniu wyjaśniło skarżącemu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wiąże natomiast organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta ma charakter promesy, przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji, pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie determinuje jednak wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie lokalizacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w obu postępowaniach, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być oceniana tak jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Treść przepisu art. 54 ustawy o planowaniu rozszerza wymogi dotyczące zawartości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do określonych w art. 107 k.p.a. cech formalnych decyzji administracyjnej. Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.), orzekając w sprawie indywidualnej musi on dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia. Nadto Kolegium wskazało skarżącemu, że w myśl art. 2 pkt. 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O publicznym celu inwestycji przesądzają dwa elementy: co najmniej lokalne znaczenie inwestycji oraz jej przedmiot (cel), mieszczący się w celach wymienionych w art. 6 u.g.n. Biorąc, zatem pod uwagę powyżej przedstawione kwestie, Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości. Nie można jednak zastosować art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (utrzymanie w mocy) ani art. 138 § 2 Kpa (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) bowiem sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. po uchyleniu decyzji organu I instancji orzec co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. B. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].11.2016 r. i zarzucając naruszenie przepisów materialnych i postępowania, w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zgodnie, z którym wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącego, iż planowa inwestycja zmierza do zaspokojenia prywatnego interesu inwestora a nie jest celem publicznym o czym świadczy przedstawiony przez skarżącego nowy dowód w sprawie tj. umowa z dnia [...].11.2008 r. dotycząca warunków przyłączenia farmy elektrowni wiatrowej "D." do sieci elektroenergetycznej Spółki A. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z umowy z dnia [...].11.2008 r. jako nowego dowodu w sprawie, z której jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów, które to powinny znaleźć pełne swe zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, co spowodowało, iż zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach w opisanych wcześniej zakresach, jako że organ zaniechał - podjęcia wszelkich niezbędnych kroków mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy mimo, iż obowiązany był do takiego działania z urzędu, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, polegające na braku dokładnego omówienia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, przedstawienia oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także na pominięciu uzasadnienia prawnego, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się przez stronę z racjami i tokiem rozumowania organu I instancji, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym sprawy oraz uniemożliwiło kontrolę prawidłowości jej wydania, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. polegające na niewyczerpujący m zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - naruszeniu art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu, i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) poprzez uznanie, iż upłynęło 12 miesięcy od doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albowiem organ nie wykazał, iż decyzje które były doręczane w trybie art. 44§ 4 k.p.a. zostały skutecznie doręczone i z jakim dniem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy P z dnia [...].05.2016 r. Skarżący motywował, że upływ 12 miesięcy wynikał nie z winy skarżącego, ale opieszałości zarówno organu I jak i II instancji w wydaniu decyzji. Skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 27.11.2015 r., a decyzja organu została wydana dopiero w dniu [...].05.2016 r. mimo, iż organ nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania dowodowego. Niewątpliwie przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jest w stosunku do przepisów k.p.a. przepisem szczególnym mającym pierwszeństwo stosowania. Jednak wyłącza stosowanie art. 146 § 1 K.p.a. jedynie odnośnie przesłanki wznowienia zawartej w art. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie innych przesłanek zawartych w art. 145 a K.p.a. w odwołaniu od decyzji organ I instancji skarżący powoływał się również w sposób pośredni na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Niezależnie od powyższego organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości kiedy miało miejsce doręczenie decyzji. Organ II instancji enigmatycznie wskazał, iż miało to miejsce w dniu 30.07.2015 r. Podkreślono, że część decyzji doręczona była stronom w trybie art. 44§ 4 K.p.a., a więc organ powinien wykazać, skuteczność ich doręczenia przyjmując tzw. fikcję doręczenia co w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione. Organ pominął całkowicie okoliczność, iż przed 30.07.2016 r. skarżący złożył odwołanie, a więc Kolegium miało możliwość rozpoznania sprawy przed upływem tego terminu jednakże decyzję wydało dopiero w dniu [...].11.2016 r. a tym samym naruszając istotne prawa i interesy skarżącego. Dalej skarżący podnosił, że już w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].05.2016 r. powołał jeszcze jedną podstawę wznowienia a mianowicie wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie, z którą wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne łub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje, a takim nowym dowodem jest umowa z dnia [...].11.2008 r. dotycząca warunków przyłączenia farmy elektrowni wiatrowej "D." do sieci elektroenergetycznej Spółka A. świadcząca o tym, iż planowa inwestycja zmierza do zaspokojenia prywatnego interesu inwestora, a nie jest celem publicznym. Skarżący wielokrotnie podkreślał w trakcie postępowania administracyjnego, że organ wydający decyzję nie wykazał w sposób nie budzący żądnych wątpliwości, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz przedłożył nowy dowód w sprawie w postaci zawartej przez Inwestora umowy. W ocenie skarżącego Inwestor, powołując się na cel publiczny, powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego lub grupowego, tylko co najmniej gminnego. Tak więc cel publiczny musi mieć związek z publicznym charakterem obiektu. W przedmiotowej sprawie organ II instancji całkowicie pominął okoliczność, iż planowana inwestycja w rzeczywistości stanowi realizację prywatnego interesu Inwestora albowiem zmierza do przebudowy linii energetycznej w związku z zawartymi w dniu 04.11.2008 r. warunkami przyłączenia farmy elektrowni wiatrowej "D." do sieci elektroenergetycznej [...] co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do której nie ma zastosowania art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli organ miał wątpliwości co do podstaw wznowienia to powinien był, a nawet zobowiązany był, wezwać odwołującego się do ich sprecyzowania czego nie uczynił zwłaszcza, iż rozpoznawał sprawę przez okres ponad 4 miesięcy. Z treści odwołania wynika, iż odwołujący się wskazywał na powyższą przesłankę wznowienia postępowania. Skarżący wskazał także wytyczne dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego przez organu administracji, które w jego ocenie nie zostały wykonane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Odpowiedź na skargę wniósł uczestnik postępowania Spółka Spółka A. wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy P z [...] maja 2016r. w całości i stwierdzono, że 1. ostateczna decyzja Burmistrza Gminy P z [...] czerwca 2015r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Pan M. B. bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, 2. nie uchyla się decyzji Burmistrza Gminy P z [...] czerwca 2015r. bowiem upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia i ogłoszenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Celem tegoż postępowania biorąc pod uwagę zasadą trwałości decyzji ostatecznych zdefiniowaną w art. 16 K.p.a., jest weryfikacja decyzji w świetle ściśle określonych przesłanek, których zamknięty katalog określają art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a., art. 145b § 1 K.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z powyższej przewidzianych przesłanek oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Zasadą jest, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 K.p.a.). Jednakże w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). W świetle art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2 k.p.a.). Sąd analizując akta administracyjne sprawy niniejszej w całości zgodził się ze stanowiskiem organów administracyjnych obu instancji o konieczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy P z [...] czerwca 2015r. o ustaleniu na wniosek spółki Spółka A. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji GPZ-P. – GPZ-W. przebiegającej przez działkę nr [...] należącą do skarżącego M. B.. Bezspornie wniosek o wznowienie postępowania oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pochodził od uprawnionego podmiotu (strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wspomnianej decyzji) i został złożony w zakreślonym brzmieniem art. 148 § 1 K.p.a. terminie. Otóż, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wynika z ustaleń Kolegium w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej nie dokonywano prawidłowego zawiadomienia skarżącego o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, co uzasadnia twierdzenie, że strona została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący we wniosku w wznowienie postępowania z 20 listopada 2015r. wskazał jedynie na podstawą wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. dotyczącą pozbawienia go udziału w postępowaniu. Podnoszona przez niego przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. odnosząca się do istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów nie została w tym wniosku sprecyzowana. Przesłanka ta została sformułowana dopiero w skardze do Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] listopada 2016r. Podnoszona przez skarżącego argumentacja dotycząca umowy z 2008r na przyłączenie Farmy Wiatrowej "D." przedstawiana była na okoliczność tego, że organ w toku postępowania wznowieniowego nie rozpoznał na nowo sprawy administracyjnej co do jej istoty w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie ocenił, czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż zdaniem skarżącego jest inwestycja prywatną, a nie publiczną. Z podnoszonej przez skarżącego argumentacji w odwołaniu załączona umowa z 2008r. nie była przez skarżącego przedłożona na okoliczność ujawnienia nowych faktów, czy dowodów o jakich mowa w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. W treści odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2016r. podnosił on, że organ wydający decyzję o lokalizacji celu publicznego z [...] czerwca 2015r. nie wykazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. To na poparcie tej tezy odwołujący się przedłożył umowę z 2008r., a nie jak podnosi aktualnie w skardze jako wykazanie kolejnej podstawy wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. W tym stanie rzeczy nie można w skardze czynić organowi zarzutu, że nie rozpoznał kolejnej dorozumianej zdaniem skarżącego przesłanki wznowienia postępowania, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] listopada 2016r. W ocenie Sądu podnoszony zarzut nieuwzględnienia podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. nie może wywołać oczekiwanego przez skarżącego rezultatu w postaci wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że organ I, jak i II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji ustosunkowywały się do podnoszonej argumentacji skarżącego, co do lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie prywatnego. Ubocznie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.). Chodzi o realizację celu publicznego, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Inaczej mówiąc, jeżeli zaś realizuje cele spoza tego katalogu, to nawet przy wyłącznym udziale środków publicznych nie będzie inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów (wyr. NSA z 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 548/07, Lex 503449). Taką właśnie inwestycję polegającą na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej służącej do przesyłu energii elektrycznej planowano realizować w oparciu o przedmiotową decyzję z [...] czerwca 2015r. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 K.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 K.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 K.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1604/09 – Lex nr 745097). Zaznacza się także, że terminy określone w art. 146 § 1 K.p.a. wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12; Lex nr 1299513). Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Rozważenia zatem wymaga, czy organ odwoławczy w wyniku wznowienia postępowania prawidłowo uchylił decyzję Burmistrza z [...] maja 2016r. i odmówił na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 §1 K.p.a. uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zasadnie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż kwestionowana decyzja Burmistrza z [...] czerwca 2015r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zostać uchylona z uwagi na treść art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do tego przepisu nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Literalne brzmienie art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że 12-miesieczny termin rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że termin ten należy liczyć od doręczenia decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dnia [...] czerwca 2015 r. oraz od dokonania publicznych ogłoszeń. Kolegium konkretnie wskazało, że termin ten należy liczyć od dnia zwrotu do organu obwieszczeń i ostatniej korespondencji kierowanej do stron postępowania, co przypadło na dzień 30 lipca 2015r. Termin przedawnienia wniosku o wznowienie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej upływał zatem w dniu 30 lipca 2016r., skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania do organu w dniu 27 listopada 2016r., zatem po upływnie terminu o jakim mowa w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie wstrzymuje ani też nie przerywa biegu wspomnianego terminu. Termin z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu jest bowiem terminem prawa materialnego. Niezasadny okazał się zatem zarzut skarżącego, że organ odwoławczy dokładnie nie wyjaśnił od jakiego dnia liczyć należy okres przedawnienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego upływ 12-miesięcznego terminu do ponownej oceny decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego z [...] czerwca 2015r. i jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie (wyr. NSA z 28 października 2009r., sygn. akt II OSK 1711/08, Lex 846660). Brak prawnej możliwości ponownej merytorycznej oceny decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z [...] czerwca 2015r. powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie, po uchyleniu decyzji organu I instancji, ograniczyło się do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem wnioskodawca bez swojej winy nie brał udział w tym postępowaniu oraz nie uchyliło tej decyzji bowiem upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia i ogłoszenia. Reasumując, mimo że w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrz dopuścił się uchybienia polegającego na pominięciu w tym postępowaniu administracyjnym co do istoty sprawy skarżącego, skutkiem czego doszło do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 pkt 4 K.p.a., to prawidłowo Kolegium, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 §1 K.p.a. oraz art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęło decyzję o odmowie uchylenia decyzji i stwierdzeniu wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa z równoczesnym wskazaniem przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a. art. 77 K.p.a., czy art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko wskazując okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Kolegium wydana po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 2015r. odpowiada prawu. Sąd, nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień organu odwoławczego w postępowaniu w tej sprawie, w szczególności organ ten nie naruszył przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.