II SA/Po 134/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. i S.B. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz pełnomocnika skarżących kwotę 735 zł (siedemset trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Starosta - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - dnia [...]r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą W. i G.K. zamieszkałym w K. pozwolenie ma rozbudowę i modernizację istniejącego zakładu masarskiego o zdolności produkcyjnej do 2 ton na dobę (bez uboju) z zapleczem socjalno-sanitarnym oraz wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową, kanalizacją deszczową i kanalizacją sanitarną z bezodpływowymi zbiornikami na ścieki, przewidzianymi do realizacji w K. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]- kategoria obiektu nr XVIII. W uzasadnieniu powołał się na związanie decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Dokonując na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ orzekający stwierdził, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 7 grudnia 1994 r. na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową, na którym znajduje się istniejący zakład oraz gdzie ma być prowadzona planowana rozbudowa, dopuszcza także działalność inwestycyjną o charakterze plombowym i uzupełniającym, o różnych formach zainwestowania. Zdaniem organu orzekającego "zarówno inwestor jak i projektant dołożyli wszelkiej staranności, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt szczegółowo i wyczerpująco spełnił szereg wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Można zatem przyjąć, że zamierzone przedsięwzięcie nie zwiększy uciążliwości zakładu. Jakkolwiek kubaturowo zakład ulegnie powiększeniu, to w ramach przebudowy zlikwidowany zostanie ubój zwierząt, a to niewątpliwie poprawi warunki funkcjonowania zakładu. Nadto rozbudowa zakładu łącznie z przebudową nie zwiększy produkcji, utrzymując ją na poziomie 2 ton na dobę. W odwołaniu od tej decyzji właściciele sąsiedniej nieruchomości B. i S.B. zarzucili, że organ orzekający posłużył się przy wydawaniu kwestionowanej decyzji "decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie nie obejmującym zmian wywołanych uchylającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nadto nie sprawdził zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska i wydał decyzję pomimo oczywistej niekompletności projektu". Wojewoda decyzją z dnia [...]r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wywiódł, że zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., uchyliło bowiem decyzję Wójta Gminy i orzekło co do istoty tylko w części obejmującej pkt B - warunki wynikające z przepisów szczególnych (punkty 1 - 4) oraz pkt D - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Natomiast drugą decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. "ze względów proceduralnych - bez znaczenia dla istoty sprawy". Odpowiedź na zawarte w odwołaniu uwagi dotyczące szkodliwego oddziaływania zakładu na środowisko oraz odnośnie ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, wynikających z usytuowania projektowanej inwestycji znajduje się w raporcie oddziaływania na środowisko. Raport ten wraz z aneksem, sporządzony w [...]r. przez dr. inż. M. J. dla potrzeb projektu budowlanego, uwzględnia przyjęte rozwiązania technologiczne i projektowe. Także przeprowadzona analiza uciążliwości nie budzi zastrzeżeń. Z raportu wynika, że na skutek rozbudowy i modernizacji procesów technologicznych - zgodnych z normami europejskimi - nastąpi istotna poprawa w zakresie oddziaływania na środowisko, z uwagi na zmniejszenie uciążliwości praktycznie na wszystkich komponentach, to jest co do zanieczyszczenia powietrza, zużycia wody, wytwarzania ścieków i odpadów (likwidacja ubojni), hałasu itp. Dowody potwierdzające poprawność projektu oraz kompletność wymaganych uzgodnień znajdowały się w aktach sprawy od samego początku, o czym świadczą daty wydania odnośnych dokumentów. Ostatecznie organ odwoławczy uznał "że bardziej szczegółowe uzasadnienie decyzji organu I instancji byłoby z pożytkiem dla prowadzonego postępowania i zapewne pozwoliłoby stronom lepiej ocenić zgromadzony materiał dowodowy, który w tej sprawie rzeczywiście wyczerpująco uzasadniał wydaną decyzję". Powyższa decyzja Wojewody jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez B. i S.B. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszającej - ich zdaniem - przepisy art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. Organu orzekające nie dokonały sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Według skarżących, związanie organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi w decyzji nie dotyczy każdych warunków, lecz jedynie tych, które obowiązują w chwili wydawania pozwolenia. Tymczasem organy obu instancji nie zakwestionowały dopuszczalności inwestycji, mimo że ma być zlokalizowana na terenie przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Skarżący sprzeciwili się też uznaniu, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie miało istotnego znaczenia w sprawie pozwolenia na budowę. Zwrócili też uwagę na to, że projekt budowlany nadal nie zawiera między innymi analizy, która wskazywałaby, iż usytuowanie inwestycji nie będzie ograniczać, ani utrudniać zagospodarowania sąsiednich działek. Brak również nowych uzgodnień z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 720 zł (3-krotna stawka podstawowa). Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta w szczególności bierze pod uwagę i zestawia regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T.Wosia, WP "Lexis Nexis" W-wa 2005, str. 25). Dopóki zatem organy orzekające nie ustalą dokładnie stanu faktycznego sprawy - po uprzednim zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 1 kpa) - dopóty Sąd nie może skontrolować, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego przepis art. 107 1 kpa określa. że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 3 kpa). W tej sytuacji organ odwoławczy, który poddał krytyce uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji stwierdzając, że nie pozwala ono na wszechstronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego - sam powinien, ponownie rozpoznając sprawę, to poważne uchybienie proceduralne naprawić. Tymczasem organ odwoławczy również zaniechał sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...]r. uznał, że wiążą go warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., a organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Ostatnio powołaną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części obejmującej punkt B ppkt 1 - 4 oraz pkt D ppkt 3 i dopuściło możliwość zlokalizowania rozbudowywanych pomieszczeń produkcyjno-magazynowych bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] między innymi pod warunkiem, że w projekcie budowlanym zostanie zawarta analiza i zostanie wykazane, że takie usytuowanie nie będzie ograniczać lub utrudniać zagospodarowania i użytkowania sąsiednich działek. W tym zakresie organy orzekające o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nie poczyniły żadnych rozważań mimo, że z mapy sytuacyjnej dołączonej do projektu budowlanego wynika, iż rozbudowywane pomieszczenia produkcyjno-magazynowe oznaczone nr [...] zaplanowano pobudować bezpośrednio w granicy z działką budowlaną nr [...], należącą do skarżących i to w dodatku na całej szerokości tej działki (56,87 m). Szczególnie krytycznie należy ocenić to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w ogóle pominął powyższe kwestie pomimo, iż we wcześniejszej swojej decyzji z dnia [...]r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbudowę i modernizację zakładu masarskiego wyraźnie wskazał organowi I instancji konieczność sprawdzenia zgodności projektu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. OSK 786/04 (opubl. w ONSA i WSA z.4, poz. 86 z 2005 r.) - mimo że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę, a więc rozstrzygnięcie decyzją administracyjną sprawy należącej do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjno-materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność innej osoby należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego (praw budowlane) jak i w przepisach prawa cywilnego (prawo sąsiedzkie). Z treści art. 149 kc wynika wprawdzie, że nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej ani warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że organ orzekający dowolnie rozstrzyga o pozwoleniu na budowę i jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych i tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektów, wiążące dla organu. Przeciwnie, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organy orzekające powinny zwłaszcza uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W zaskarżonej decyzji nie dokonano w ogóle oceny odnośnie tego, czy i jakie względy przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interes skarżących właścicieli sąsiedniej działki. Skoncentrowano się wyłącznie na jednym aspekcie - że przedmiotowa inwestycja nie będzie stwarzała zagrożenie dla środowiska. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa z omówionych wyżej względów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym toku postępowania, w związku z informacją, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana na podstawie zaskarżonej decyzji ostatecznej, należy mieć na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 prawa budowlanego). O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK