II SA/Po 1340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 6 pkt 14, art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259 z późn. zm.) i § 6 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu nieletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz., U. z 2006 r. nr 25 poz. 186 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) odmówił przyznania A. Ł. zasiłku okresowego w wysokości 271 zł i zasiłku celowego w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2013 r. A. Ł. i jego matka R. Ł. oświadczyli, iż od dnia [...] kwietnia 2013 r. prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący sprecyzował ponadto swój wniosek, wskazując, że występuje o zasiłek celowy w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, zasiłek celowy w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości oraz zasiłek okresowy w wysokości 271 zł. Organ I instancji wskazał, że w zgodnie z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy o pomocy społecznej za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające we faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Uznanie zatem, że dane osoby tworzą rodzinę nie zależy od istnienia faktycznej więzi krwi pomiędzy nimi lub ich pełnoletniości. Organ I instancji przyjął, że skarżący wraz z jego matką tworzą rodzinę i prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe. Oboje zamieszkuja bowiem wspólnie, jedyny dochód stanowi świadczenie emerytalne R. Ł. w wysokości 1.392,01 zł, tj. 696 zł na osobę w rodzinie, a opłaty mieszkaniowe są pokrywane właśnie z tego świadczenia. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że przyznanie zasiłku celowego i zasiłku okresowego zależy od spełnienia wymogu kryterium dochodowego, wynoszącego 456 zł na osobę w rodzinie. Konsekwentnie zatem stwierdzono, że skarżący nie spełnił tego wymogu, skoro dochód na osobę w rodzinie wynosi 696 zł. Wsparcie finansowe, przyznawane w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zależy natomiast od spełnienia kryterium dochodowego, które wynosi 150% zwykłego kryterium dochodowego w sprawach z pomocy społecznej, tj. 684 zł (150% x 456 zł). Tym samym również ten wymóg nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji podniósł również, że skarżący otrzyma zasiłek celowy specjalny w wysokości 50 zł na zakup środków czystości, o czym zostanie poinformowany w odrębnej decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. A. Ł. odwołał się od wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przeszłości otrzymywał rentę rodzinną, następnie zaś rentę socjalną i w tym czasie sam się utrzymywał i partycypował w kosztach korzystania z mediów po połowie z matką. W dniu [...] września 2011 r. otrzymał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przyznania renty socjalnej, a rozstrzygnięcie to zostało podtrzymanie orzeczeniem sądu powszechnego. Skarżący zaznaczył, że legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Do dnia [...] marca 2013 r. jego matka pracowała dodatkowo i pomagała mu w miarę możliwości. W dniu [...] kwietnia 2014 r. nie przedłużono jej jednak umowy o pracę, wobec czego jego matka utrzymuje się wyłącznie ze świadczenia emerytalnego. Po uiszczeniu wszystkich opłat, zostaje jej ok. 500-550 zł na zaspokojenie swoich potrzeb bytowych. Dlatego matka oświadczyła mu, że nie jest w stanie zapewnić mu całkowitego utrzymania. Aktualnie skarżący pożycza pieniądze od rodziny. Zaznaczył on przy tym, że w związku ze swoją chorobą mam trudności z koncentracją, uwagą, bywa nadpobudliwy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 ś 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 38, art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe i tworzą razem rodzinę w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Przemawia za tym fakt, że skarżący nie ma żadnych własnych dochodów ani majątku, a wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania ponosi R. Ł. Ponadto, w mieszkaniu znajduje się tylko jedna kuchnia, jedna lodówka, jedna łazienka, co dodatkowo wzmacnia przyjęte stanowisko. Nie ulega zatem również wątpliwości, że kryterium dochodowe zostało w niniejszej sprawie przekroczone, co z kolei oznacza, że niemożliwe było przyznanie żądanej przez skarżącego formy wsparcia finansowego. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. A. Ł. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc, że sytuacja majątkowa uległa dalszemu pogorszeniu ze względu na awarię pralki. Dodał także, że jego matka spłaca kredyt w wysokości 1.560,23 zł zaciągnięty na spłatę długów. A. Ł. podniósł nadto, że gdyby przyjąć stanowisko organów administracji publicznej, to należałoby uznać, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe dopiero wtedy, gdyby matka wyrzuciła go z domu. Zaznaczył, że nie dysponuje żadnym majątkiem, mieszkanie jest bowiem matki, a zatem skarżący niczym nie dysponuje i nie zarządza (nie gospodaruje), w konsekwencji nie można też uznać, że prowadzi wspólne z matką gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 maja 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: (1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", oraz (2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Jak wynika przy tym z art. 36 pkt 1 lit. b-c cytowanej ustawy, świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są m.in. zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie spełniającej odpowiednie kryterium dochodowe. Ponadto, według art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przy czym w myśl art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: (1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiedniego kryterium dochodowego, lub (2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Ponadto, zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programy wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267 poz. 2259 z późn. zm.), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o jakim mowa w powołanej ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw podkreślić, że uzyskanie żądanej przez skarżącego pomocy finansowej zależało od spełnienia przez niego kryterium dochodowego. Na tym tle powstał w niniejszej sprawie spór, koncentrujący się wokół pytania, czy A. Ł. tworzy razem z matką R. Ł., rodzinę w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Na tak postawione pytanie należało w zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zgodnie z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przez rodzinę rozumie się bowiem osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W tym świetle stwierdzenie, że dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą, wymaga zbadania, czy zwykłe sprawy, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie odbywają się z udziałem innych osób przebywających w tym gospodarstwie. Dotyczy to w szczególności kwestii zapewnienia środków utrzymania, dbania o porządek i czystość, przygotowywania posiłków i świadczenia pomocy w codziennym prowadzeniu swoich spraw. Pogląd ten jest podzielany również w literaturze (zob. W. Maciejko, [w:] Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, W. Maciejko, P. Zborniak, Warszawa 2010, s. 64). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2013 r. (k. 16 akt adm. organu I instancji) wynika, że A. Ł. mieszka razem ze swoją matką, R. Ł., w należącym do niej mieszkaniu. Oboje nie pracują i każde z nich oświadczyło, że prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe. A. Ł. nie ma aktualnie żadnego źródła utrzymania. Natomiast R. Ł. otrzymuje świadczenie emerytalne, z którego pokrywa wszystkie opłaty związane z korzystaniem z mieszkania, a nadto w miarę swoich możliwości stara się pomóc synowi w postaci rzeczowej (odzież, żywność). Ponadto z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku (k. 17 akt adm. organu I instancji). Ponadto, zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], świadczenie emerytalne R. Ł., po odliczeniu danin publicznych, wynosi 1.392,01 zł (k. 6 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że A. Ł. i R. Ł. wspólnie zamieszkują i pozostają w faktycznym związku łączącym rodzica i dziecko. Nieosiąganie przez skarżącego dochodów nie oznacza przy tym, że nie uczestniczy on we wspólnym gospodarstwie domowym, skoro korzysta z mieszkania i mediów, za które opłaty ponosi jego matka. Tym bardziej, że z uwagi na brak własnych środków finansowych nie mógłby on nawet zakupić żywności bez wsparcia ze strony rodzica. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowych nie wskazuje by w mieszkaniu skarżącego prowadzone były dwa odrębne gospodarstwa domowe, na co mogłyby wskazywać, np. dodatkowe sprzęty gospodarstwa domowego. Należy przy tym jeszcze podkreślić, że wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu jednej osoby uznaje się przy tym zgodnie w orzecznictwie za prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 146/13; wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1536/12; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1061/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy stwierdzić, że A. Ł. i R. Ł. prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe, co z kolei oznacza, że dochód na osobę w ich rodzinie wynosi 696 zł (wysokość świadczenia emerytalnego matki skarżącego, tj. 1392,01 zł, podzielona na 2 osoby). Przekroczone zostało zatem kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Jednocześnie przekroczone zostało również kryterium dochodowe, od którego zależy przyznanie wsparcia w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (684 zł, tj. 150% x 456 zł). W konsekwencji organy administracji publicznej trafnie uznały, że skarżący nie może uzyskać świadczeń pieniężnych, których przyznanie uzależnione jest od kryterium dochodowego. Analizując niniejszą sprawę Sąd uznał natomiast, że organy administracji publicznej nie rozważyły dostatecznie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej. W zaskarżonych decyzjach nie została bowiem w ogóle poddana badaniu możliwość przyznania A. Ł. specjalnego zasiłku celowego. W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że skarżący otrzyma kwotę 50 zł w ramach specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości (k. 6 akt adm.). Organ I instancji nie wypowiedział się natomiast w ogóle co do zasadności zaspokojenia w tej formie pozostałych potrzeb skarżącego. W decyzji z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powołało się natomiast jedynie ogólnikowo na art. 41 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, nie rozwijając w tym zakresie szerzej swojego stanowiska. Tymczasem organy administracji publicznej zobowiązane były do wszechstronnego poddania analizie wniosku skarżącego o przyznanie wsparcia finansowego w ramach pomocy społecznej. Tym bardziej, że za możliwością zakwalifikowania przypadku A. Ł. jako przypadku szczególnie uzasadnionego w myśl art. 41 powołanej ustawy przemawia fakt, iż jest on osobą niepełnosprawną, co potwierdza orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] (k. 14 akt adm. organu I instancji). Niepełnosprawność skarżącego, polegająca na wadzie wzroku, utrudnia mu znalezienie pracy nie tylko w wyuczonym zawodzie (informatyk), lecz także w ogóle na rynku pracy. Ponadto, jak wskazuje skarżący w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r., sytuacja materialna jego rodziny uległa pogorszeniu w wyniku utraty przez jego matkę dotychczasowego dodatkowego źródła dochodu. Okoliczności te nie zostały w ogóle wzięte pod rozwagę przez organy administracji publicznej; tymczasem w ocenie Sądu zdają się one wskazywać na szczególny przypadek, który może uzasadniać przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Nie ulega przy wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły w niniejszej sprawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel. Powyższe uchybienie doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opisane wady mogły mieć przy tym istotny wpływ na wynik postępowania. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny wszechstronnie rozpatrzyć wniosek skarżącego, a w szczególności rozważyć, czy nie byłoby zasadne przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie zgłoszonych przez niego potrzeb. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.