II SA/Po 1343/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P.K. S. w G.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie skoordynowania autobusowego rozkładu jazdy ; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] . /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Hrycaj /-/ M. Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82 z 2000 r., poz. 933) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2001 r. przewoźnika P. A. R. T. z siedzibą w G. orzekł o skoordynowaniu autobusowego rozkładu jazdy tego przewoźnika na linii G.- L.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż złożony wniosek przeanalizowano stosownie do wymogów określonych w §3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu, w szczególności zwracając uwagę na potrzeby przewozowe zgłaszane przez samorządy gminne i powiatowe, zabezpieczenie potrzeb przez przewoźników, jakość i standard usług dotychczas świadczonych na przedmiotowej linii, opinię właściwej w sprawie organizacji zrzeszającej przewoźników. W powyższym zakresie organ I instancji wyjaśnił, iż podejmując decyzję nie uwzględnił negatywnych opinii Prezydenta Miasta G.., [...] Oddziału Regionalnej Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji, P.K. S.j Sp. z o.o. w G.(zwanego dalej PKS - G.) oraz pozostałych działających na tej linii przewoźników wskazując, iż z racji dążenia do zabezpieczenia własnych interesów nie mogą wpływać na treść rozstrzygnięcia. Koordynując przedmiotowy rozkład jazdy organ I instancji uwzględnił natomiast pozytywną opinię Wójta Gminy S., na terenie której koordynowana linia w większości przebiega, oraz wyniki przeprowadzonych pomiarów strumieni podróżnych, z których wynika, że średnie zapełnienie autobusów przewoźnika PKS - G. jest stosunkowo wysokie i wynosi w godzinach szczytu powyżej 86%, a w godzinach poza szczytowych ponad 50%. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że dokonał porównania projektu rozkładu jazdy z rozkładami innych przewoźników aktualnie realizowanymi, które opublikowane zostały w książce rozkładów jazdy, nie stwierdzając zbieżności czasowych. Organ I instancji wyjaśnił, iż skoordynowany przez niego w dniu [...] grudnia 2001 r. rozkład jazdy PKS - G. nie był brany pod uwagę, z racji nie wprowadzenia go do realizacji i nie opublikowania. Zdaniem Organu I instancji zaproponowany rozkład jazdy uzupełnia istniejącą komunikację o kursy w godzinach wieczornych oraz w soboty i dni świąteczne, różni się przebiegiem linii w miejscowościach P. i L., a dotychczasowa działalność przewoźnika jest wysoko oceniana przez mieszkańców miejscowości położonych wzdłuż koordynowanej trasy. Składając odwołanie od powyższej decyzji pełnomocnik PKS - G.. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując na nierównoprawne traktowanie różnych podmiotów poprzez nieuwzględnienie wcześniej skoordynowanego rozkładu jazdy tego przewoźnika, oświadczając przy tym, że opóźnienie w jego publikacji oraz wprowadzeniu do realizacji wynikało z oczekiwania na uprawomocnienie decyzji i nastąpiło w dniu [...] marca 2002 r. Pełnomocnik PKS - G.. wskazał na istniejące zbieżności czasowe obu rozkładów, różnica wynosi 4 minuty. Rozstrzygającemu w sprawie organowi wnoszący odwołanie zarzucił bezpodstawne pominięcie negatywnych opinii zainteresowanych przewoźników oraz właściwych w sprawie organów. Wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji i naruszenie przez to szeregu przepisów k.p.a., pełnomocnik PKS - G.. zakwestionował przeprowadzenie badania przepływu pasażerów z pominięciem jego udziału, co narusza zasady przeprowadzenia dowodu z oględzin, jak również na naruszenie przez organ I instancji art. 107 k.p.a., poprzez nie określenie miejsca na terenie G., które jest przystankiem początkowym i końcowym spornej trasy. Zdaniem PKS - G. decyzja sankcjonuje wykonywanie przewozów przez przewoźnika, który wykonywał usługi pomimo braku skoordynowanego rozkładu jazdy, o czym świadczą uwzględnione przez organ pozytywne opinie dotyczące jego działalności. Podkreślając, że na skoordynowanej linii potrzeby mieszkańców były w dostatecznym stopniu zapewnione, wnoszący odwołanie zwrócił uwagę, iż zaskarżona przez niego decyzja nie prowadzi do polepszenia tych warunków, lecz zmierza do powstania chaosu w sferze przewozów pasażerskich, co przeczy celom koordynacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] , opartą na przepisach art. .138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy Prawo przewozowe oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia, za chybiony uznając zarzut naruszenia Konstytucji RP oraz przepisów proceduralnych. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego sposobu przeprowadzenia pomiaru strumienia podróżnych organ II instancji wyjaśnił, iż badania te nie mają charakteru dowodu z oględzin, a do tych wyników uczestnicy postępowania mieli możność wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Za chybione organ II instancji uznał zarzuty oparte na przepisach ustawy o transporcie drogowym, jako wywiedzione z regulacji dotyczących odrębnej sprawy - zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik PKS - G. wniósł o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, iż podnoszone w skardze argumenty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82 z 2000 r., poz. 933) koordynacja rozkładów jazdy polega zasadniczo na ustaleniu wzajemnych połączeń pomiędzy różnymi rodzajami transportu lądowego w punktach stycznych na podstawie rozkładów jazdy pociągów oraz na uzgadnianiu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zaspokojenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym powinna ponadto uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa. Z istoty koordynacji wynika więc również konieczność zbadania, czy i w jakim stopniu przedłożony rozkład jazdy jest zbieżny z rozkładami jazdy innych, działających już na danej linii przewoźników, a w przypadku kolizji interesów zainteresowanych przewoźników, przedsięwzięcie w tym przedmiocie stosownych działań. Jednym z zadań koordynacji jest bowiem przeciwdziałaniu sytuacjom kolizyjnym, a do takich należy koncentrowanie zbyt wielu ofert przewozowych na tej samej linii w jednym czasie, w konsekwencji zapobieżeniu chaosowi na danej linii. Za taką wykładnią wskazanego przepisu przemawia również treść §2 ust. 6 wskazanego rozporządzenia, zgodnie z którym zmian w rozkładach jazdy można dokonywać w każdym czasie, z tym że zmiany w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym dokonywane są po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację. Skoro ustawodawca nakazuje uzgadniać każdą zmianę rozkładu jazdy, roli koordynacji nie można ograniczać do badania stopnia zapotrzebowania na usługi oraz zaspokojenia potrzeb mieszkańców na danej linii. W rozpatrywanej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego mającego znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, pomijając w toku postępowania koordynującego treść rozkładu jazdy skarżącego PKS - G. Rozkład ten skoordynowany został przez Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., a w dniu [...] marca 2002 r. został wdrożony po uprzednim opublikowaniu go w książce rozkładów jazdy. O okoliczności tej skarżący poinformował w odwołaniu od decyzji I instancji, lecz nie została ona uwzględniona na etapie rozpatrywania tego odwołania. W rezultacie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I instancji i z naruszeniem wskazanych przepisów nie zbadał, czy i w jakim zakresie rozkłady jazdy obu przewoźników nakładają się na siebie, a do przedstawionego zarzutu nie ustosunkował się. W rezultacie uzasadnienie decyzji organu II nie odpowiada w tym zakresie wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a. Zasadny jest również zarzut pominięcia w przedmiotowym rozkładzie jazdy wskazania miejsc początkowych i końcowych trasy. Niewątpliwie umiejscowienie przystanku ma istotne znaczenie dla możliwości pozyskania pasażera, bowiem odległość do przystanku jest istotnym kryterium wyboru środka transportu. Jeśli więc wybór przystanku w istotny sposób determinuje wybór przewoźnika, wskazanie trasy przejazdu wraz z przystankami jest ze sobą powiązane i winno podlegać badaniu w toku postępowania koordynującego rozkład jazdy. W rozpatrywanej sprawie obowiązku tego nie dopilnowano, co uznać należy za wadę postępowania. W pozostałym zakresie zarzuty skargi są natomiast chybione. Negatywne opinie Prezydenta Miasta G. oraz Starosty Powiatu G. wobec przebiegu przeważającej części linii komunikacyjnej przez teren Gminy S. i pozytywnej opinii jej Wójta, nie mogą mieć podstawowego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Również negatywne opinie konkurencyjnych przewoźników oraz Stowarzyszenia, którego członkami są konkurujący przewoźnicy, wobec ich ekonomicznego zaangażowania, nie mogą zostać uznane za obiektywne. Podzielając stanowisko organu II instancji co do charakteru dokonanych w ramach postępowania koordynacyjnego pomiarów strumieni podróżnych należy wyjaśnić, iż wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu wyznaczają zakres i tryb postępowania koordynacyjnego. To organ przeprowadzający postępowanie bada - znanymi sobie metodami i sposobami - stopień zaspokojenia potrzeb mieszkańców w tym zakresie i na tej podstawie ustala, czy i w jakim stopniu potrzeby te są zabezpieczone. Zainteresowani przewoźnicy na tym etapie postępowania nie mają przymiotu strony w rozumieniu k.p.a. Nie jest również trafny zarzut dotyczący prawidłowości i legalności działania przewoźnika, którego rozkład jazdy skoordynowano zaskarżoną decyzją. Jak organ II instancji zasadnie wyjaśnił, kwestia ta nie podlega kontroli organów koordynujących rozkłady jazdy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] O kosztach nie orzeczono, stosownie do art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie w sprawie koordynacji przedłożonego rozkładu jazdy, uwzględniając treść wszystkich obowiązujących oraz skoordynowanych na przedmiotowej linii rozkładów jazdy oraz zwracając uwagę na wskazanie przez przewoźnika lokalizacji przystanków, w tym miejsc początkowych i końcowych linii. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Hrycaj /-/ M. Dybowski JFS