II SA/Po 1355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmawiającej wnioskodawcy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: zakupu odzieży w wysokości 20 zł, opłaty za telefon w wysokości 20 zł, zakupu prasy w wysokości 2 zł, zakupu artykułów elektrycznych w wysokości 9,90 zł, (zwrot kosztów) usługi fryzjerskiej w wysokości 20 zł, "wyjścia piłkarskiego" w wysokości 17 zł, zakupu odkurzacza w wysokości 100 zł oraz zwrotu kosztów dodatkowo zakupionej żywności w wysokości 105,62 zł – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach 7, 14 i 18 lipca 2014 r. K. K. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów (lub odpowiednio zwrot kosztów) powyższych potrzeb. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2014 r. odmówił stronie przyznania pomocy w zakresie wskazanym we wnioskach, wyjaśniając, że wnioskodawca, który spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ust., 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm. - dalej również: u.p.s.), otrzymuje regularne wsparcie ze strony organu - w formie zasiłków celowych na zakup żywności w miesiącach czerwcu, lipcu i sierpniu 2014 r. w wysokości po 400 zł miesięcznie, a także zasiłku okresowego w wysokości 271 zł, a zatem przyznano mu miesięczną pomoc finansową w wysokości 671 zł. K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wygrażając tym samym niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu poniesionych nakładów finansowych na zakup żywności, skoro na zakup żywności wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy w wysokości 400 zł miesięcznie. Co do pokrycia kosztów zakupu odzieży, opłaty za telefon, zakupu prasy, artykułów elektrycznych oraz zwrotu kosztów usługi fryzjerskiej, wyjścia piłkarskiego i zakupu odkurzacza, organ II instancji, analogicznie jak organ I instancji, nie uznał zgłoszonych potrzeb za niezbędne potrzeby bytowe, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe zgodnie z art. 39 u.p.s. W ocenie organu odwoławczego koszt zakupu odzieży w wysokości 20 zł wnioskodawca mógł pokryć z pobieranego zasiłku okresowego i domaganie się zwrotu tych kosztów nie znajduje uzasadnienia. Ponadto organ zauważył, że w sierpniu 2014 r. został przyznany stornie zasiłek celowy wysokości 21,56 zł na pokrycie całości lub części kosztów leczenia i leków, a w lipcu 2014 r. zasiłek celowy w wysokości 56 zł z przeznaczeniem na zakup butli gazowej. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego i odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. W ocenie Kolegium organ I instancji zabezpieczył niezbędne potrzeby życiowe wnioskodawcy, w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leków, a nie wszystkie zgłoszone przez stronę potrzeby należy uznać za niezbędne potrzeby życiowe, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe. Ponadto organ dodał, że od początku 2014 r. przyznano wnioskodawcy pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 7 355 zł. K. K. nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w tej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz jej podstawowych zadań (celów) i zasad udzielania (art. 3 i art. 4 u.p.s.). W świetle tych przepisów pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej (art. 3 ust. 1 i 2), udzielane zaś świadczenia mają być zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej, adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 4). Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z powołanych przepisów, przyznanie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Organ działając w ramach uznania winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia i oceny stwierdzonego stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Również przyznanie świadczenia w konkretnej wysokości obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z umożliwieniem sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku (wniosków) o pomoc w formie zasiłku celowego nie przedsięwziął wszystkich możliwych środków dla ustalenia jakie są aktualne uzasadnione potrzeby wnioskodawcy i nie odniósł ich do obecnej kondycji materialno-finansowej skarżącego, jak i do rzeczywistych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Innymi słowy nie w pełni rozpatrzył sytuację skarżącego przede wszystkim w odniesieniu do dwóch konkretnych potrzeb objętych wnioskiem o pomoc finansową, a mianowicie co do kosztu usługi fryzjerskiej i opłaty za doładowanie telefonu ("na kartę", jak można wnioskować z kserokopii paragonu dołączonego do wniosku z dnia 14 lipca 2014 r.). Otóż w uzasadnieniach rozstrzygnięć obydwu instancji w szczególności zabrakło należytego rozważenia, czy wspomniane dwie potrzeby mogą spełniać kryterium niezbędnej potrzeby życiowej na zaspokojenie (częściowe lub całkowicie) której może być przyznany zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. W ocenie Sądu rozważenia ze strony organów wymaga, czy na współczesnym etapie rozwoju cywilizacyjnego swego rodzaju usługa pielęgnacyjna, jaką jest strzyżenie włosów może być zaliczona do niezbędnych potrzeb życiowych. Pielęgnacja włosów i skóry głowy ma bowiem – jak na to wskazują doświadczenie życiowe i notoria powszechne – nie tylko walor estetyczny (zapewnienie schludnego wyglądu), ale i niewątpliwie higieniczny. Ponadto samodzielne wykonanie działań technicznych składających się na strzyżenie może stanowić poważne utrudnienie, bowiem wymaga określonej wiedzy, praktyki i zręczności oraz odpowiednich przyrządów. Nie zawsze też będzie możliwe [...] efektywne skorzystanie z nieodpłatnej pomocy osób trzecich w tym zakresie. Podobnie odnieść się należy do kwestii kosztów zakupu usług telefonicznych ("doładowania telefonu"). Niewątpliwie posiadanie aktywnego telefonu "na kartę" (możliwości wykonywania rozmów wychodzących) służy zapewnieniu osobie przewlekle chorej, która samotnie zamieszkuje, możliwości wezwania pomocy – i to nie tylko medycznej, ale także np. instytucjonalnej czy rodzinnej. Organ pomocy społecznej winien zatem przeanalizować również charakter zgłoszonej potrzeby poprzez odniesienie jej do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. W konsekwencji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy rozstrzygnąć, czy omawiane potrzeby mogą być uznane w sytuacji wnioskodawcy za niezbędne potrzeby życiowe, a w razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie (na co prima facie zdają się wskazywać okoliczności sprawy, ale co wymaga ostatecznego rozstrzygnięcia ze strony organów) rozważenia będzie wymagało, czy w sytuacji skarżącego był on w stanie bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansować koszty tych usług z miesięcznej kwoty zasiłku okresowego w wysokości 271 zł. W tym miejscu warto także przypomnieć, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 zasadą pomocniczości (subsydiarności). Nadto organ – o czym była już wcześniej mowa – oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Wymaga to jednak zawsze odpowiedniego uzasadnienia, tak by uznanie administracyjne nie przerodziło się w całkowitą dowolność (arbitralność wymykającą się jakiekolwiek weryfikacji). Fakt, że skarżący w istocie w zakresie posiadanych środków sfinansował zakup wymienionych usług, a jego wniosek dotyczył już nie udzielenia pomocy na przyszłe zaspokojenie potrzeby, lecz tylko refinansowania przez pomoc społeczną kosztów tych potrzeb, które zdołał samodzielnie ponieść, stanowi pewną doniosłą faktycznie i prawnie okoliczność, jednakże nie może samodzielnie mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Jeżeli bowiem organ stwierdzi, że do sfinansowania tych usług doszło kosztem zaspokojenia innych usprawiedliwionych i niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, powinien wyjaśnić, czy w ramach możliwości finansowych i uwarunkowań ośrodka pomocy społecznej możliwe jest udzielenie skarżącemu pomocy w tym zakresie, czy też dotychczas przyznana stronie pomoc w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność i zasiłków celowych na pokrycie kosztów lekarstw oraz zakupu butli z gazem, stanowiły maksymalny rozmiar pomocy, jakiej w realiach przedmiotowej sprawy organ mógł udzielić skarżącemu w ramach środków, którymi dysponuje na cele związane z udzielaniem finansowego wsparcia (pomocy celowej) klientom tej placówki pomocy społecznej. Co do pozostałych potrzeb w zasadzie organy trafnie rozstrzygnęły sprawę, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że na zakup żywności skarżący otrzymuje zasiłek celowy w wysokości 400 zł miesięcznie, z którego winien ponosić koszty zaspokojenia tej potrzeby. Natomiast niezbędne jest jeszcze poczynienie następującego zastrzeżenia co do innych potrzeb zgłoszonych we wnioskach - z wyłączeniem kosztu zakupu prasy i odkurzacza. W ocenie Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy doprecyzować uzasadnienie rozstrzygnięcia poprzez odniesienie tych innych zgłoszonych potrzeb do sytuacji osobistej i lokalowej skarżącego, tj. uzupełnić o wyjaśnienie, czy zgłoszone potrzeby nie mają związku ze stanem garderoby i domku, w którym zamieszkuje wnioskodawca, celem jednoznacznego wykazania, że nie są to potrzeby niezbędne (tj., że skarżący dysponuje dostatecznym okryciem ciała i domek letniskowy nie wymaga poniesienia tego rodzaju kosztów, które zostały zgłoszone we wnioskach) bądź też, że nawet jeśli były uzasadnione to[...]mogły zostać sfinansowane w ramach gospodarowania przyznanym wnioskodawcy zasiłkiem okresowym w kwocie 271 zł miesięcznie. Niewątpliwie należy też rozróżniać wykonanie niezbędnej drobnej naprawy domowej (np. naprawę kabla elektrycznego urządzenia oświetleniowego czy wymianę żarówki) i inne prace, które mogą być uznane za rodzaj hobby (majsterkowanie). Trzeba zatem należycie ocenić, czy skarżący wykazał, że pozostałe zgłoszone potrzeby mają związek ze stanem jego garderoby (odzieży) i stanem altany, w której zamieszkuje. Natomiast co do potrzeby dotyczącej zakupu prasy warto zauważyć, że nieodpłatny dostęp do niej skarżący może mieć, korzystając z usług biblioteki publicznej, zaś utrzymanie czystości miejsca zamieszkania skarżący może zapewnić, używając innych niż odkurzacz i znacznie tańszych narzędzi (szczotki lub miotły) i w kontekście innych zgłoszonych potrzeb takie oczekiwania skarżącego wydają się nadmierne. Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że organy nie wykazały należycie, iż w okresie, w którym skarżący wystąpił z wnioskami w przedmiocie udzielenia mu pomocy i w czasie orzekania, mimo że korzystał on z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności, udzielona stronie pomoc stanowiła wsparcie wystarczające i adekwatne do potrzeb i możliwości własnych skarżącego. Nie zostały też w pełni rozpoznane jego potrzeby ani wyczerpująco uzasadnione rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego. W tym zakresie doszło po stronie organów obydwu instancji do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 8 (dotyczy zasady zaufania) i art. 11 (dotyczy zasady przekonywania) w powiązaniu z naruszeniem art. 7 (dotyczy zasady praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywatela) i art. 77 § 1 (dotyczy zasady prawdy obiektywnej) oraz art. 107 § 3 (w zakresie wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji uznaniowej). Stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też uzasadnione było uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a) zaskarżonej poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która nie może ulec ograniczeniu ze względu na zasadę prostoty i szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), nie było możliwe naprawienie stwierdzonych uchybień w odniesieniu do rozstrzygnięcia uznaniowego samodzielnie przez organ II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy, kierując się treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.