II SA/Po 136/13

Dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012r. nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] października 2012 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A sp. z o.o. (dalej: "A") w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowej - 0,4 kV. Powyższe orzeczenia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2012 r. A zwróciła się o wydanie przez Prezydenta decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przez nieruchomość należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., oznaczonej nr [...] (obręb [...], ark. [...]), inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowej 0,4 kV (na odcinku 41 m). W uzasadnieniu wniosku A wskazała, że jej żądanie związane jest z wystąpieniem Prokuratury Okręgowej w P. o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej budynku biurowego znajdującego się w P. przy ul. [...]. W tym celu konieczna jest realizacja przyłącza kablowego niskiego napięcia 0,4 kV, między innymi przez nieruchomość [...]. A zaznaczyła także, że przeprowadziła z właścicielem działki [...] rokowania, ale strony nie doszły do porozumienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie Prezydent wskazał, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż inwestycja nie polega na budowie urządzenia sieciowego, a wyłącznie przyłącza instalacji znajdujących się w budynku biurowym położonym przy ul. [...] do istniejącej sieci elektroenergetycznej. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, z dokumentacji nie wynika, że jest to inwestycja celu publicznego. Następnie Prezydent wyjaśnił, że dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację inwestycji podstawowe znaczenie ma okoliczność czy budowane urządzenie będzie miało charakter publiczny, postrzegany przez pryzmat jego dostępności i celu funkcjonowania. Nie można uznać - zdaniem organu - za urządzenia o publicznej funkcjonalności takich urządzeń, które mają służyć potrzebom tylko określonego podmiotu lub osoby albo, które mają z natury charakter indywidualny, np. przyłącza do urządzeń sieciowych. Organ powołał się też na wyrok z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1288/04, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż realizacja przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wyłącznie do jedynego budynku nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu na postanowienie A wniosła o jego uchylenie. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że projektowana inwestycja nie ma charakteru celu publicznego. Zdaniem A organ oparł się na błędnej interpretacji definicji inwestycji o charakterze celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jest to budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ocena, które spośród ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących przesyłaniu i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej należą do normatywnego zakresu art. 6 pkt 2 u.g.n. musi być dokonywana w każdej indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem projektowanej funkcji tych urządzeń. Podstawowe definicje takiego rodzaju urządzeń przesyłowych zawarte zostały w art. 3 pkt 11-11g ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.), w którym określono definicje sieci, sieci przesyłowej, sieci dystrybucyjnej, sieci gazociągów kopalnianych, gazociągu międzysystemowego, gazociągu bezpośredniego, linii bezpośredniej i koordynowanej sieci 110 kV. Dodatkowo szczegółowe rozwiązania techniczne w tym zakresie, rzutujące na rozmiar terenu niezbędnego dla posadowienia na nim tego rodzaju urządzeń, określone zostały w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 Prawa budowlanego, określających warunki techniczne poszczególnych rodzajów urządzeń. W omawianym przepisie za cel publiczny uznano tylko te ciągi, przewody i urządzenia, które służą jedynie przesyłowi i dystrybucji, a także obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wskazując na powyższe A stwierdziła, że jedyny podział urządzeń elektroenergetycznych z uwagi na cel publiczny przebiega pomiędzy urządzeniami służącymi do przesyłu i dystrybucji oraz urządzeniami służącymi do wytwarzania energii elektrycznej. Inwestycja polegająca na przyłączeniu do sieci budynku przy ul. [...] w P. niewątpliwie należy do pierwszej z wymienionych grup urządzeń elektroenergetycznych, a w związku z tym posiada charakter celu publicznego. Dokonywanie dodatkowego wydzielenia urządzeń o charakterze przyłącza elektroenergetycznego nie ma - zdaniem A - żadnego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Skarżąca zwróciła także uwagę, że do sieci ma zostać przyłączony budynek Prokuratury Okręgowej w P. Tymczasem zgodnie z art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym jest także budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla prokuratur. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie Wojewoda wskazał, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania była konieczność rozróżnienia postępowania wstępnego dotyczącego fazy przed wszczęciem postępowania od właściwego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty w sprawie. Przed podjęciem czynności merytorycznych, organ powinien ocenić złożony wniosek i stwierdzić czy jego zdaniem zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, czy też złożenie podania wywołało skutek określony w art. 61 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że przesłanki odmowy wszczęcia powinny wynikać niejako z samego wniosku albo z czynności wstępnych związanych ze złożeniem podania. Odnosząc się do regulacji wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda zaznaczył, iż w myśl tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazując na treść art. 124 ust. 1 Wojewoda podzielił merytoryczną ocenę wyrażoną w postanowieniu Prezydenta. Na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów stwierdził, że inwestycja posiada charakter lokalny (realizacja przyłącza do budynków mieszkalnych), a nie publiczny (liniowy). Urządzeniami o publicznej funkcjonalności nie są bowiem przyłącza do istniejących urządzeń sieciowych. Powyższe potwierdza również brak umiejscowienia w planie miejscowym informacji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga, iż przepisy działu III u.g.n. stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1). Nie budziło zatem wątpliwości Wojewody, że realizacja celu publicznego nie znajduje potwierdzenia w planach miejscowych, czy też w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy dodał też, że analizowane unormowanie przewiduje specyficzny rodzaj wywłaszczenia, które jest możliwe tylko wówczas gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. Niewątpliwie brak przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na realizację celów publicznych oznacza, iż w sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek umożliwiająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. W skardze A wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem skarżącej organ niesłusznie uznał, iż w jej działaniu nie ma znamion działalności publicznej. Realizowanie inwestycji celu publicznego to podstawowy cel istnienia spółki i każde jej działanie nakierowane jest na poprawę bytu i komfort społeczeństwa, jakim jest dostarczanie energii elektrycznej nowoczesną i bezpieczną siecią przesyłową. Wszystkie zadania realizowane przez A prowadzone są w oparciu o przepisy Prawa energetycznego, które w jednoznaczny sposób określa cele i zakres działania spółek dystrybucyjnych. Do takich zadań zalicza się miedzy innymi zaopatrywanie ludności w energię elektryczną, co przekłada się nie tylko na wymienioną wyżej poprawę warunków bytowych mieszkańców, ale jest również bodźcem stymulującym rozwój działalności gospodarczej na coraz szerszych przestrzeniach aglomeracji. A podkreśliła, że w niniejszej sprawie trudno jest odmówić jej działaniom charakteru inwestycji celu publicznego. Kryje się bowiem za nimi wola zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Warunkiem koniecznym do zaspokojenia potrzeb mieszkańców jest jednak rozbudowa sieci energetycznej i wykonanie nowych obwodów, które maja zapewnić stałe, nowoczesne i bezpieczne dostawy prądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W motywach tych postanowień organy wskazały, że postępowanie nie mogło być prowadzone, albowiem projektowana przez wnioskodawcę (A) inwestycja nie ma charakteru celu publicznego, a to wyklucza zastosowanie instytucji określonej w art. 124 § 1 u.g.n. W ocenie Sądu orzeczenia organów obu instancji są nieprawidłowe z przyczyn formalnych, gdyż organy zupełnie bezpodstawnie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Żadna z przesłanek określonych w tym przepisie nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, że wniosek złożył podmiot, któremu nie można a limine odmówić prawa do ubiegania się o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji w postaci linii kablowej na nieruchomości innej osoby. Zresztą art. 124 u.g.n. nie zawiera ograniczeń podmiotowych, jeśli chodzi o podmioty, które mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli zamierzają zrealizować inwestycje określone w ust. 1 tego artykułu. Po drugie, nie wystąpiła żadna inna "uzasadniona przyczyna", która powodowałaby, iż w sprawie postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. W najnowszej literaturze dotyczącej przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. przyjmuje się, że przyczyny przedmiotowe uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, to przede wszystkim złożenie żądania w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, ale wymaga innej formy działania, albo wystąpienie z wnioskiem w sytuacjach szczególnych, takich jak np. żądanie wszczęcia postępowania ostatecznie zakończonego albo będącego w toku, bądź też wystąpienie po upływie terminu materialnoprawnego, w którym jednostka może ubiegać się o przyznanie uprawnienia (B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 297-298). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienia są tym bardziej nie do zaakceptowania, gdyż organy obu instancji odmawiając wszczęcia postępowania, w uzasadnieniach postanowień - jakoby sobie zaprzeczając - koncentrują się jednak na zagadnieniach prawnych mających charakter merytoryczny (spełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n.). Te ostatnie natomiast nie mogą być rozpatrywane poza postępowaniem administracyjnym, skoro w art. 124 ust. 1 u.g.n wyraźnie zastrzeżono formę decyzji administracyjnej, jako formę załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta było konieczne, gdyż rozstrzygnięcia te naruszały art. 61a § 1 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło sądowi zajęcie stanowiska co do zasadności wniosku A złożonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej kwestii stanowisko muszą bowiem w pierwszej kolejności zająć organy administracji w drodze decyzji administracyjnej. Zupełnie na marginesie sprawy i wyłącznie sygnalizacyjne Sąd zwraca jedynie uwagę organom, że w aktach sprawy brak wypisu i wyrysu z planu miejscowego, na jaki powołuje się Wojewoda. Nie ma też danych dotyczących inwestycji, którą linia kablowa ma zasilać - budynku biurowego przy ul. [...]. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej skierowanego pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącego wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej i uprawnione są do stosowania środków określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a."). Kompetencje sądów administracyjnych nie obejmują załatwiania spraw administracyjnych. Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta P. Orzeczenie o wykonalności zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a.