II SA/Po 137/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skargi K. i S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2007r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...]-,zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.S. i S.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] obejmującej nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 2,82 x 4,58 m oraz stalowych schodów o szerokości 0,75 m znajdujących się na działce nr 72, położonej przy ul. A.P. [...] w P., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie w sprawie wszczęto w oparciu o zawiadomienie B.B. z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności zabudowy działki z przepisami prawa. Dnia [...] grudnia 2005 r. przeprowadzono dowód z oględzin. W protokole odnotowano, iż na działce "w granicach z sąsiednimi działkami zlokalizowany jest budynek gospodarczo-garażowy oraz wiata stalowa obudowana (...)", jak również stwierdzono, że do nadbudowanej części obiektu (użytkowanej jako pomieszczenie gospodarcze) prowadzą schody, a dobudowana do niego wiata stalowa (obudowana siporeksem i styropianem) jest użytkowana jako budynek gospodarczy. Zarówno nadbudowa jak i rozbudowa budynku gospodarczego miała miejsce około 1987 r. Z protokołu wynika, iż inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego nr [...] wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy P. dnia [...] lipca 1982 r., jednakże lokalizacja budynku gospodarczego, na który wydano pozwolenie, nie pokrywa się z istniejącym budynkiem gospodarczo garażowym. W związku ze wskazaniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił pierwszą, wydana w sprawie decyzję, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnął sprawę w części i w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 2,82 x 4,58 m oraz schodów stalowych o szerokości 0,75 m, prowadzących na poziom nadbudowanego piętra budynku gospodarczego. W odwołaniu skarżący zarzucili przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych co do daty nadbudowy budynku gospodarczego. Podnieśli, że pierwotny budynek garażowy powstał w 1982 r., a w latach 1994-1995 powstała dobudowana część stanowiąca wiatę stalową ze schodami na poddasze oraz część nadbudowana stanowiąca pomieszczenie gospodarcze (strych). Zdaniem K.S. i S.S. rozbudowa budynku nastąpiła w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przed 31 grudnia 2003 r.). Ponadto, możliwa jest legalizacja inwestycji na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) organ odwoławczy oparł się na ustaleniu, iż istniejąca uprzednio wiata została zrealizowana ok. 15 lat temu, a w 2004 r. dokonano jej remontu poprzez wymianę dachu i obudowanie siporeksem z ociepleniem. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że dopiero w dalszym toku postępowania inwestorzy zmienili swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując jako datę "remontu" rok 1996-1997. Wedle twierdzeń B.B. ta część budynku gospodarczego powstała w 2005 r.. co w przybliżeniu pokrywa się z datą «remontu» (a faktycznie, powstania tej nowej części budynku garażowego) odnotowaną w protokole z dnia [...] grudnia 2005 r. Zdaniem organu także wówczas powstały schody stalowe o szerokości 0,75m (część obiektu budowlanego) prowadzące do części nadbudowanej budynku gospodarczego (przy granicy działki B.B.). Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że data budowy części budynku gospodarczego objętego decyzją oraz stalowych schodów wyklucza zastosowanie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Jednocześnie organ ustalił, że nieruchomość skarżących jedynie do dnia 31 grudnia 2003 r. objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 5 października 1990 r. nr VI/35/90), a inwestor nie posiada ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej w przypadku braku planu miejscowego. W ocenie organu w takiej sytuacji należało zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze B.B. wnieśli o uchylenie decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując także na konieczność przeprowadzenia dalszych dowodów. Zarzucili naruszenie art. 3 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwą interpretację oraz rażące naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi B.B. wskazali, iż z niezrozumiałych dla nich przyczyn organ załatwił sprawę dwoma decyzjami. Skargę skierowali przeciwko rozstrzygnięciu, w którym nakazano rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 4,40 x 6,98 m oraz schodów. Skarżący podnieśli, że pomieszczenie gospodarcze powstało w latach 1994 i 1995, a w latach 1996-1997 było remontowane. Aktualnie wiata pełni funkcję garażu. Odnosząc się do zarzutów niezgodności inwestycji z obowiązującym uprzednio planem miejscowym, powołali się na wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w P. pozwolenie na budowę budynku gospodarczo garażowego. Późniejszy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 5 października 1990 r. Nr VI/35/90) zakazywał lokalizacji jedynie uciążliwych warsztatów rzemieślniczych i innych uciążliwych obiektów. W planie nie było mowy o zakazie budowy budynków gospodarczych, a właśnie w trakcie jego obowiązywania powstała część dobudowana i nadbudowana oraz schody stalowe. Skarżący podkreślili również, że zmiana ustawy Prawo Budowlane z dnia 10 maja 2007 roku (art. 3) dopuszcza legalizację samowoli budowlanych, których budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r., ale przed 11 lipca 1998 r. oraz wobec których przed dniem 11 lipca 2003 r. nie było prowadzone postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżących spełnili wszystkie wymogi by zalegalizować budynek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Przed przeprowadzeniem postępowania rozbiórkowego organy powinny jednak rozważyć możliwość legalizacji obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Procedura legalizacyjna ma bowiem priorytet nad nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego oparł na okoliczności, iż dla terenu inwestycji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie przedstawili ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki objętych decyzją części budynku i schodów stalowych. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wyroku Trybunału możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wydanie decyzji rozbiórkowej należało więc poprzedzić skierowaniem do inwestora (właściciela obiektu) wezwania do przedstawienia - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a K.p.a. jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji oparcie decyzji o taki przepis stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślić należy, iż dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w paragrafie pierwszym tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 496/2005). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, jakoby błędnie ustalono datę zrealizowania wiaty garażowej. Zasadniczym dowodem w postępowaniu był protokół z oględzin robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2005 r. podpisany przez S.S. Stwierdzono w nim, iż "dokonano remontu" wiaty poprzez wymianę dachu i obudowanie je siporeksem oraz ocieplenie. Prace w takim zakresie, jak trafnie zauważył organ, były w rzeczywistości wykonaniem obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego), stąd należało przyjąć, iż powstał on w roku 2004. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy, a o wykonalności decyzji - na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska