II SA/Po 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz G. W. decyzją z dnia 17 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 1 grudnia 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb G. W.., gm. G. W.., położonej w G. W. przy ul. [...]. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego terenu (tj. 3 x 144 m) i przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000. Analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren (tj. z drogi wojewódzkiej nr [...]), uwidocznione w części na załączniku graficznym do decyzji. W analizowanym obszarze zabudowane są działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa zagrodowa (oznaczona na mapie symbolem "RM"). Zabudowy tej nie poddano analizie, jako odmiennej funkcjonalnie od planowanej inwestycji (a więc niezgodnej pod względem warunku kontynuacji funkcji wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i charakteryzującej się z tego względu całkowicie inną specyfiką pod względem sposobu użytkowania, zagospodarowania, oraz charakterystycznych parametrów i wskaźników. Pozostałe działki znajdujące się w granicach analizowanego obszaru są niezabudowane i stanowią użytki rolne lub lasy. OrganI I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji. Teren inwestycji jest zabudowany dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej i stanowi użytki mieszkaniowe "B", rolne - grunty orne "RlVa" oraz łąki "LIV". Niemniej z uwagi na zapis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zabudowa ta nie została poddana analizie. Inwestor sam określił teren objęty wnioskiem w pkt. 7.2 wniosku z dnia 1 grudnia 2022 r. jako "cała działka ewidencyjna", tj. cała działka nr [...], a nie jej część. Nie można utożsamiać terenu objętego wnioskiem jako "działki sąsiedniej" w stosunku do niego. Wskazana przez inwestora zabudowa na działce nr [...] nie została naniesiona na mapę zasadniczą, a więc nie została poddana analizie. Burmistrz przywołał orzecznictwo NSA wskazujące, że sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że orzekając o warunkach zabudowy należy w obszarze analizowanym uwzględniać jedynie legalnie wzniesione obiekty. Organ I instancji stwierdził, że ponieważ usytuowanego w drugiej linii zabudowy budynku na działce nr [...] nie naniesiono na mapę zasadniczą, nie można było przyjąć, iż powstał on legalnie, tj. w zgodzie z wydanymi dla niego pozwoleniami i uzgodnieniami, a w konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony w analizie urbanistycznej. Reasumując Burmistrz stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe, bowiem w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. z drogi wojewódzkiej nr [...]), zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jakiejkolwiek działki w analizowanym obszarze, na której zlokalizowana byłaby zabudowa tożsama funkcjonalnie z planowaną zabudową (tj. mieszkalna jednorodzinna) powoduje, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, a realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa. Zdaniem organu funkcja zabudowy zagrodowej stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym ta ostatnia nie może być automatycznie traktowana jako jej funkcjonalna kontynuacja. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Burmistrz zwrócił również uwagę, że zabudowa na działkach objętych analizą wskazuje na zabudowę zagrodową nie tylko z uwagi na rodzaj użytków, określanych jako "Br" (czyli grunty rolne zabudowane), ale przede wszystkim na cechy zabudowy jaka się tam znajduje. Na poszczególnych działkach znajdują się skupione funkcjonalnie i zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym lub inwentarskim (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tymczasem wnioskowana przez inwestora zabudowa ma mieć wyłącznie funkcję mieszkalną, co jest zdaniem organu nie do pogodzenia z funkcją zagrodową występującą w obszarze analizowanym. Realizacja przedmiotowej inwestycji budowlanej, oderwanej przestrzennie od lokalnych uwarunkowań, z dużym prawdopodobieństwem spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania, zgodnie z zasadami "dobrego sąsiedztwa". Skutkiem tego byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy ustawy oraz uruchomienie wysoce niekorzystnego zjawiska rozprzestrzeniania się zabudowy w głąb terenów dotąd od niej wolnych, w sposób całkowicie przypadkowy i nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalno - przestrzennych najbliższej okolicy. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Planowana inwestycja nie nawiązuje do zabudowy i sposobu zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym. Ponadto zdaniem organu I instancji nieuzasadnione byłoby poszerzenie obszaru analizowanego o kolejne działki znajdujące się przy drodze wojewódzkiej nr [...], ponieważ obszar wyznaczony w niniejszej analizie (obejmujący odległość aż 432 m od granic wnioskowanej działki), spełniający minimalne wymagania przepisów rozporządzenia i prawidłowy pod względem formalnym, obejmuje wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania, charakterystyczne dla okolicy, tworzące zwartą urbanistyczną całość, zlokalizowaną w peryferyjnej części G. W., w odległości ok. 300m od granicy gminy. Na tę całość składa się w głównej mierze mozaika wolnych od zabudowy zwartych kompleksów leśnych oraz użytków rolnych, na których w występują zabudowania o funkcji zagrodowej. Wymieniona zabudowa skupiona jest głównie we frontowych częściach działek, w "pierwszych" liniach zabudowy od drogi wojewódzkiej. Stąd wyznaczanie w przedmiotowym przypadku obszaru analizowanego jeszcze szerszego niż 432 m wokół granic działki nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, szczególnie w kontekście zrównoważonego rozwoju zabudowy w ramach już istniejących układów osadniczych. Z. K. wniósł od opisanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W odwołaniu podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o niepełną i nierzetelnie wykonaną analizę urbanistyczno-architektoniczną, bez przeprowadzenia wizji w terenie, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, iż brak jest w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy taka (legalna) zabudowa znajduje się na działce nr [...]. Skarżący argumentował, że nieuwzględniony w analizie urbanistycznej budynek w głębi działki nr [...] powstał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 22 kwietnia 2011 r. i zmieniającej ją decyzji nr [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu " DOM W G. " -adaptacja. Skarżący wskazywał również, że dla działki nr [...] została wydana decyzja z dnia 5 marca 2019 r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wówczas na podstawie analizy ustalono, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z analizowaną zabudową sąsiednią. Obecna inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Rozstrzygnięcie oparto na przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Wyznaczono obszar analizowany o wielkości 432 m (szerokość frontu działki [...] m). Przyjęto, że jest to wielkość wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym znajdują się dwie nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...], na których znajduje się zabudowa mieszkalna. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zagrodowej, która występuje w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego nie ma potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego bowiem ten przyjęty w omawianej sprawie posiada wszelkie cechy zabudowy i cechy charakterystyczne dla okolicy, tworzy zwartą urbanistyczną całość obszaru peryferyjnego G. W. , zaś całość tę stanowią głównie grunty rolne, wolne od zabudowy. Organ I instancji dokonał ponadto, na wniosek inwestora, analizy zagospodarowania działek nr [...], [...], które wg. niego pozwalają na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy przeprowadził zatem postępowanie odwoławcze w pełnym zakresie i doszedł do przekonania, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Kolegium wskazało, że działka nr [...] objęta wnioskiem zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi położonymi na gruntach ornych "RIVa" oraz łąki "ŁIV". Inwestor wskazał, iż oczekuje ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], jako całości, a nie części zatem nie można uznać, mając na względzie przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., że działka nr [...] jest zabudowana w części i jednocześnie stanowi dla siebie działkę sąsiednią. Część działki nr [...], nie może być przyjęta równocześnie, jako teren inwestycji i jako działka sąsiednia stanowiąca odniesienie dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Zabudowa na działce nr [...] nie może stanowić odniesienia dla ustalenia parametrów inwestycji, jako że zabudowa nie została naniesiona na mapę zasadniczą, ponadto usytuowany na niej budynek znajduje się w dalszej (nie w pierwszej) linii zabudowy. Zdaniem Kolegium realizacja planowanej inwestycji oderwanej od lokalnych uwarunkowań przestrzennych, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, spowodowałaby rozrost intensywnego zainwestowania w głąb terenów dotąd niezabudowanych, w sposób przypadkowy i nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno- gospodarczych, środowiskowych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych najbliższej okolicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K. zaskarżył w całości opisaną wyżej decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co dotyczy zwłaszcza braku uwzględnienia zabudowy na działce nr [...] w analizie urbanistycznej, a także braku przeprowadzenie dowodu z pełnej wizji lokalnej oraz opinii właściwego biegłego, co doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. W. z dnia 17 marca 2023 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], w G. W. przy ul. [...]. Rozpoznając wniosek skarżącego organy uznały, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie jest spełniony, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunek kontynuacji funkcji. Zdaniem organów obu instancji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej, która wyłącznie występuje w obszarze analizowanym. Brak jest zatem zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem możliwości kontynuacji funkcji. Zdaniem Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna, choć z inną argumentacją niż przywołana przez organy administracji obu instancji. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). W rozpoznawanej prawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 1 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Z ogólnodostępnych informacji wynika, że na terenie Gminy G. W. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej nr XXXII/266/2021 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. W. zatwierdzonego Uchwałą Nr XLII/268/2002 Rady Miejskiej z dnia 19 września 2002 r. Studium to pozostaje w mocy, albowiem dla gminy G. W. nie przyjęto jeszcze planu ogólnego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, przy uwzględnieniu art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 – wszystkie powołane w niniejszym orzeczeniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Organy wskazywały, że skoro z analizy wynika, że ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa, to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, czyli budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wobec tego wyjaśnić należy, że ustawodawca nie definiuje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "zabudowa zagrodowa". Posiłkowo można jednak odwołać się do definicji legalnej § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Wobec powyższego zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. baza CBOSA). Tym samym w ocenie Sądu nie można w tak jednoznaczny sposób, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, uznać, że funkcje zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej zupełnie się wykluczają, skoro oba wspomniane rodzaje zabudowy posiadają wspólny element, jakim jest występowanie budynku mieszkalnego. Rzeczywiście, zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i poza budynkiem mieszkalnym składają się na nią budynki gospodarcze i inwentarskie. Niemniej jednak zabudowa jednorodzinna nie wyklucza się pod względem funkcji z zabudową zagrodową, właśnie z tego względu, że ta ostatnia realizuje także funkcję mieszkaniową. Zdaniem Sądu nie można wobec tego kategorycznie twierdzić, że funkcje zabudowy zagrodowej i zabudowy jednorodzinnej są tak odmienne, że w tej odmienności są ze sobą nie do pogodzenia. Tego rodzaju wymóg w istocie wykluczałby całkowicie budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z terenów, które nie mają charakteru stricte miejskiego. Jak już wyżej wskazano, nie można pomijać tego, że jednym z głównych elementów zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny (zagroda) co oznacza, że nawiązanie do funkcji budowlanej mieszkaniowej niewątpliwie zachodzi. Stąd Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Tymbardziej, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa stricte mieszkaniowa jednorodzinna na działce inwestycyjnej (działka nr [...]) i zabudowa ta była podstawą do wydania przez Burmistrza G. W. pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dla działki nr [...] – co znane jest Sądowi z urzędu ze sprawy II SA/Po 72/25. Powyższe stwierdzenie jednak nie zmieniło w rozpoznawanej sprawie oceny Sądu co do tego, że zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji sposobu zagospodarowania. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowana przez skarżącego inwestycja na działce nr [...] została zlokalizowana w oddaleniu od drogi publicznej, w głębi działki, w tzw. drugiej linii zabudowy. Jak wynika z mapy (k.[...] akt adm. I instancji) działka nr [...] rozdzielona jest drogą wewnętrzną od działek nr [...] i [...]. Działki te, co w sposób oczywisty wynika z ich numeracji, powstały z podziału jednej, dużej działki. Należy zwrócić uwagę, że sposób wytyczenia przez środek dawnej działki nr [...] drogi wewnętrznej, jak i lokalizacja symetrycznie nie tylko istniejącej, ale też planowanej zabudowy oraz sposób wyznaczenia działki nr [...], wskazuje że zamiarem inwestora jest realizacja większego zamierzenia budowlanego, obejmującego kompleks domów jednorodzinnych, usytuowanych wzdłuż drogi wewnętrznej, która wyłącznie obsługiwać ma to zamierzenie inwestycyjne, z jednoczesnym oddaleniem zabudowań od drogi publicznej, w oderwaniu od zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania. Na powyższy zamiar wskazują również poczynione przez Sąd z urzędu ustalenia w zakresie innych spraw o warunki zabudowy, które toczyły się przed tut. Sądem. I tak w sprawie o sygn. II SA/Po 153/25 zapadł w dniu w dniu 22 maja 2025 r. wyrok, w którym Sąd oddalił skargę P. K. (syna skarżącego i jego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym - dop. Sądu) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy w wymienionej sprawie było niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – brak spełnienia warunku kontynuacji linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia). Z kolei w sprawie o sygn. II SA/PO 103/25 wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. 2 zespołów budynków, z których każdy składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Działka nr [...] znajduje się na północ względem działki nr [...], i graniczy z nią (zob. mapa w aktach sprawy). W przypadku tej inwestycji również uznano, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak spełnienia warunku kontynuacji linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 4 i 5 rozporządzenia). W sprawie o sygn. II SA/Po 72/25 WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r. oddalił sprzeciw P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza G. W.. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Inwestycja ta znajduje się po przeciwległej stronie drogi wewnętrznej, względem obecnie planowanej, ale w linii zabudowy ustalonej stosownie do zabudowań znajdujących się już na działce nr [...] – tzw. pierwszej linii zabudowy. Sąd z urzędu ustalił również, że wymienione powyżej sprawy są na dzień sporządzania niniejszego uzasadnienia prawomocne. Zdaniem Sądu przytoczone powyżej okoliczności wskazują na powzięty przez inwestora zamiar realizacji większego założenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, lokalizowanych wzdłuż drogi wewnętrznej, wgłębi terenów rolnych. To oznacza, że inwestycja skarżącego nie powiela przede wszystkim zastanego sposobu zagospodarowania. W obszarze analizowanym brak jest tego typu przedsięwzięć, nie występuje też zabudowa oddalona od drogi publicznej, która mogłaby posłużyć jako przykład do ustalenia sposobu zagospodarowania dla inwestycji skarżącego. Zgodzić się należało z organami, że taką nieruchomością nie mogła być zabudowa na działce nr [...], bowiem nie została ona zewidencjonowana na mapie. Przedłożenie przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji nie mogło zastąpić tego, że jej inwestor z jakiś względów nie dokonał inwentaryzacji powykonawczej i nie doprowadził do zewidencjonowania nieruchomości. Wizja w terenie również nie mogła zastąpić ustaleń organów i urbanisty opierających się o kopię aktualnej mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Ponadto zdaniem Sądu powyższe wnioski potwierdza także dalszy podział działki nr [...] – który nastąpił już po wydaniu zaskarżonej decyzji – na działki nr [...] i [...], z czego działka nr [...] została dopasowana pod istniejący na niej budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej (zob. k. [...] akt sądowych). Reasumując w ocenie Sądu w sprawie należało uznać, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Przyjmując, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy został w sprawie spełniony, to nie mogło jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To, że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem sposobu zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 364/23, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24). Mając powyższe na uwadze Sąd nie mógł uznać zarzutów skargi za zasadne. Odmowa ustalenia warunków zabudowy była w sprawie zasadna z przyczyn omówionych powyżej. Z tego względu decyzje organów obu instancji, nawet mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadają prawu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).