II SA/Po 1381/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Burmistrz Miasta i Gminy G. nad P. decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz terenu na zakład demontażu samochodów wycofanych z eksploatacji na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , obręb G. położonej przy ul. [...] w K. , Gm. G. nad P.. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ określił, że teren planowany pod przedmiotową inwestycję, w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy G. nad P. (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. n. P. z dnia [...] sierpnia 1994r. ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Nr 14, poz. 101 z dnia 29.08.1994r.) objęty był jednostką "7Pm", co wskazuje, że był przeznaczony na działalność produkcyjną i usługową o małej uciążliwości. Z kolei w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ I instancji postanowił, że: – inwestycja nie może zmienić stanu wody na G., a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł, jeżeli mogłoby to szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie, – nie należy odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie, – wprowadzić zabezpieczenia gruntów na terenie składowania oporze wykonanie nieprzepuszczalnych warstw izolujących, – dokonać utwardzenia drogi dojazdowej z ul. [...], – udział powierzchni biologicznie czynnej – około 20%, w tym pas zieleni izolacyjnej wysoko- i niskopiennej od strony zabudowań mieszkalnych i innych sąsiednich terenów, – zabudowa działki nie może powodować zalewania lub podsiąkania sąsiednich terenów, – należy dokonać naprawy ewentualnych uszkodzeń drenażu melioracyjnego powstałych podczas realizacji inwestycji, – jeżeli w obrębie planowanej inwestycji występują urządzenia melioracyjne, lokalizację planowanej zabudowy należy uzgodnić z administratorem tych urządzeń przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich, w decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, należy podjąć działania mające na celu zapobieganie ewentualnym negatywnym oddziaływaniom na środowisko. Ponadto projekt budowlany powinien uwzględnić wszystkie wnioski i zalecenia wynikające z opracowanego planu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności wpływ inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie oraz powinien wskazywać, że przyjęte rozwiązania ograniczą prognozowane uciążliwości do poziomów wymaganych obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnione zostało, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze analizowanym. Ponadto wykonana została analiza warunkow i zasad zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa. Uzyskano także niezbędne opinie i uzgodnienia. Decyzja została doręczona wnioskodawcom U. i S. W. , a także T. i M. T. . Odwołanie od decyzji wnieśli T. i M. T. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na poparcie swojego żądania przytoczyli następujące argumenty. Wskazali, że sposób planowanego zagospodarowania działki [...] nie mieści się w zakresie dopuszczalnych sposobów wykorzystywania tego terenu. Działka ta bowiem znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy G. nad P. symbolem "7Pm", czyli przeznaczona jest na działalność produkcyjną i usługową o małej uciążliwości. Natomiast potencjalna uciążliwość stacji demontażu pojazdów przesądza, że została ona sklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący stwierdzili więc, że obiekt szczególnie szkodliwy dla środowiska nie powinien być lokalizowany w projektowanym miejscu z uwagi na łamanie zasad i wymagań ładu przestrzennego. Podnieśli także, że wydana decyzja w zakresie ustalenia warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi nie zawiera, w porównaniu z przygotowanym raportem oddziaływania na środowisko, pełnego katalogu postanowień wprowadzających rozwiązania konieczne dla zachowania przyjętych w powołanym raporcie dopuszczalnych wielkości i poziomów szkodliwego oddziaływania na środowisko. W szczególności nie mają pokrycia w treści decyzji przyjęte przez autora raportu założenia, co do wielkości powierzchni utwardzonych na działce inwestora oraz sposobu zorganizowania odpływu wód deszczowych i roztopowych. Nie jest znany bowiem docelowy odbiornik wód deszczowych i roztopowych z posesji, na której planowana jest inwestycja. Nie został wskazany punkt zrzutu tych wód do rowu. Nieznana jest również sytuacja własnościowa rowu i może się okazać, iż po rozpoczęciu użytkowania stacji właściciel rowu nie wyrazi zgody na przyłączenie odpływu deszczówki z terenu stacji. Planowane więc przez inwestora utwardzenie znacznej powierzchni terenu skutkować będzie zmniejszeniem retencji wody na terenach sąsiadujących bezpośrednio z ich posesją. W ten sposób wody deszczowe i opadowe, w tym zawierające substancje ropopochodne, nie będą dostatecznie zabezpieczone przed niekontrolowanym zalewanie działek sąsiednich. Negatywny wpływ przedsięwzięcia potęgować będzie, przewidziane w decyzji, utwardzenie drogi dojazdowej do posesji bez zorganizowania odwodnienia tej drogi oraz podniesione w raporcie bardzo płytkie położenie wód gruntowych. Ponadto odwołujący się wskazali na brak określenia w zaskarżonej decyzji (załączonym do niej planie) warunków w zakresie przyszłej gospodarki odpadami. Podnieśli, że w decyzji nie zostały wyznaczone "strefa przyjmowania pojazdów", "strefa magazynowania pojazdów do demontażu" oraz "strefa pojazdów po demontażu". Wskazali również, iż nie do ominięcia na etapie ustalania warunków zabudowy jest wyznaczenie miejsca umożliwiającego zgodne z przepisaniu ppoż. magazynowanie przedmiotów wybuchowych w postaci demontowanych poduszek wybuchowych z pojazdów. Ponadto powołano, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu nie zostały określone wielkości dopuszczalnego przerobu – dopuszczalnej ilości demontowanych pojazdów. Przy czym w założeniach raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyjęto docelową ilość demontowanych pojazdów na 3 sztuki tygodniowo. Zdaniem odwołujących się pozostawienie decyzji bez określenia docelowej i maksymalnej wielkości "przerobu" stacji (ilości demontowanych pojazdów) sprawia, iż po rozpoczęciu użytkowania inwestor będzie mógł zwiększyć, bez administracyjnych ograniczeń, jej uciążliwości na środowisko. Z kolei w zakresie uciążliwości związanych z emisją hałasu, wnoszący odwołanie zakwestionowali wiarygodność sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazali, że zastosowana wersja programu komputerowego "ZEWNĘTRZNY HAŁAS" nie uwzględnia obowiązujących od 2002r. powołanych przez nich norm akustycznych. Organ I instancji przekazując akta sprawy do organu odwoławczego załączył do nich pismo nazwane uzasadnieniem (k.18), w którym wniósł o utrzymanie decyzji w mocy. W piśmie tym wyjaśniono, że lokalizację inwestycji ustalono wstępnie na podstawie art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktycznie, zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. nad P. inwestycja planowana jest na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjną i usługową o małej uciążliwości. Wobec tego zapis ust. 2 pozwolił na odstąpienie od analizy w zakresie kontynuacji funkcji przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 61 powołanej ustawy. Stopień uciążliwości inwestycji pozostaje do rozstrzygnięcia przez właściwe organy w oparciu o opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono także, ze podstawę do sporządzenia dokumentacji technicznej stanowią wszystkie warunki wynikające zarówno z decyzji, jak i raportu. Szczegółowość w zakresie odprowadzenia wód z każdej powierzchni w zakresie inwestycji będzie przedmiotem oceny w kolejnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Problematyka odwodnienia drogi wynika z uwarunkowań zawartych w treści decyzji, a ponadto zawarta jest we wnioskach i zaleceniach raportu. Natomiast decyzja nie rozstrzyga o technologii zabezpieczeń w zakresie odprowadzania ścieków technologicznych powstałych w procesie recyklingu. Z kolei stwierdzenia dotyczące wielkości przerobu stacji nie mogą stanowić argumentu wykluczającego inwestycję. W zależności od wielkości zakładu, jego możliwości przerobu, wielkości popytu oraz powierzchni terenów utwardzonych, projektant określi dopuszczalną liczbę pojazdów mogących ulegać kasacji w określonej jednostce czasu. Parametr ten nie jest przedmiotem rozstrzygnięć na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi wielkość przyjętą szacunkowo dla potrzeb analizy w ramach opracowanego raportu. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz projekt decyzji zostały uzgodnione z Wojewodą oraz Państwowym Inspektorem sanitarnym w O. . Natomiast do zakresu działania organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie należy ocena prawidłowości w zakresie metod analitycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w rozstrzyganej sprawie raport oddziaływania na środowisko został sporządzony i uzgodniony z powołanymi do tego organami – Wojewodą oraz Państwowym Inspektorem Sanitarnym w O.. Z ustaleń raportu wynika, że projektowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia środowiska i zdrowia ludzi. Autor raportu, na rozprawie przed organem odwoławczym, oświadczył, że planowana inwestycja nie będzie stwarzała uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i jej oddziaływanie ni przekroczy granic działki inwestora. Odwołujący się są właścicielami nieruchomości graniczącej z działką, na której ma być realizowana inwestycja. Przy czym istnienie przymiotu strony odnośnie właścicieli nieruchomości sąsiednich uzależnione jest od tego, czy projektowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na ich nieruchomości. Nieruchomość T. i M. T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i z tego powodu, w świetle art. 28 kpa, nie są oni stroną niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli T. i M. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 77 i art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów art. 3 pkt 11 i 39 oraz art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. W obszernych motywach skargi skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto wskazali, że planowana przez sąsiadów inwestycja z mocy prawa została zakwalifikowana jako znacząco oddziaływująca na środowisko. Nie ulega zatem wątpliwości, że ich nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością inwestorów będzie narażona na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko – powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz, klimat oraz zdrowie ludzi. Dalej wywiedli, że skoro w obowiązującym w przeszłości planie miejscowym przedmiotowy teren był przeznaczony na działalność produkcyjną i usługową o małej uciążliwości, to zaplanowanie na tym terenie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie mieści się z zakresie możliwości wykorzystania tego terenu, a tym samym łamie zasady i wymagania ładu przestrzennego. W ocenie skarżących z treści powołanych przepisów wynika, iż są oni strona postępowania. Powołane przez organ dokumenty i oświadczenie autora raportu nie mogą, wobec szczególnego oddziaływania inwestycji, stanowić wystarczającej podstawy dla poczynienia miarodajnych ustaleń. Wskazali, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży prawny obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie tylko, że nie dokonały ustaleń z urzędu, ale jeszcze nie rozważyły istotnych okoliczności podnoszonych prze skarżących. W skardze podniesione zostało także, że uzgodnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko dokonane zostało z niewłaściwym organem administracji publicznej. W świetle bowiem art. 57 ustawy prawo ochrony środowiska, właściwym organie, w tym zakresie jest Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Natomiast postanowienie w zakresie uzgodnienia raportu wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny w O.. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn powołanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na podstawie art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój Interes prawny lub obowiązek. W stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zachowało aktualność dotychczasowe orzecznictwo sądowe, w którym reprezentowano pogląd, iż stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących działek, jeżeli projektowana inwestycja może oddziaływać na teren ich nieruchomości, a w konsekwencji wpływać na zakres i sposób korzystania z rzeczy (por. Wyrok NSA z 12.01.1999r. sygn. IV SA 6/97, Lex nr 48173, wyrok NSA z dnia 27.06.2001r. sygn. IV SA 1056/99, Lex nr 47299). Należy zatem przyjąć, że jeżeli w sprawie wystąpi zagrożenie praw do nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, to właściciel takiej nieruchomości może nabyć w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy status strony, bowiem dotyczy ono jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że projektowany zakład kasacji i złomowania wyeksploatowanych i rozbitych pojazdów samochodowych zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. k. 70 i dalsze akt adm.). Równocześnie z mapy sytuacyjnej (k. 114 akt adm.) i planu zagospodarowania terenu (k. 67 akt adm.) wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na terenie działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących oznaczoną numerem [...]. W raporcie oddziaływania na środowisko, w jego wnioskach końcowych stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zagrożenia dla środowiska, o ile zastosowane zostaną określone w nim rozwiązania organizacyjne i techniczne. Podano w nim także, że wykonanie dwumetrowego szczelnego ogrodzenia od strony istniejącej zabudowy mieszkalnej w znacznym stopniu ograniczy uciążliwości obiektu dla otoczenia (k. 98 i 99 akt adm.). Wreszcie wyjaśniono, że przy opracowaniu raportu napotkano na trudności wynikające z niedostatków w technice i luk we współczesnej wiedzy, dotyczące między innymi braku szczegółowych danych dotyczących rodzaju i wielkości emisji zanieczyszczeń gazowych, pyłu, poziomu hałasu itp. w tego typu obiektach (k. 96 akt adm.). Uwzględniając powyższe okoliczności należało stwierdzić, że w sprawie istniały przesłanki do przypisania skarżącym T. i M. T. przymiotu strony postępowania, albowiem można uznać, że mieli oni interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy – ze względu na bliskie położenie ich nieruchomości w stosunku do przedmiotowej inwestycji oraz możliwość wystąpienia na jej terenie szkodliwego oddziaływania, naruszającego ich uprawnienia właścicielskie, chronione art. 140 kodeksu cywilnego. Należy też zauważyć, że skarżącym doręczono decyzję pierwszoinstancyjną, a zatem uznano ich za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W swoim odwołaniu skarżący wskazywali na możliwość negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji tak na ich nieruchomość, jak i ich zdrowie, a równocześnie zakwestionowali prawidłowość sporządzonego raportu. W tej sytuacji nieuprawnione było stanowisko Kolegium Odwoławczego odmawiające skarżącym przymiotu strony, poparte lakoniczną argumentacją o braku oddziaływania projektowanego zakładu na nieruchomość skarżących. Przy tym Kolegium w ogóle nie nawiązało do obszernych zarzutów zawartych w odwołaniu, które właśnie wskazywały na interes prawny skarżących w procesie wydawania w niniejszej sprawie decyzji. Zatem, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 28 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, a podstawę prawną wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym rzeczą organu będzie zastosowanie się do zaprezentowanej przez Sąd oceny prawnej, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w odwołaniu T. i M. T., a także stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MarK