II SA/Po 1388/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Popowska As. sąd. Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant: referent stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi P.K. na zarządzenie Rektora Uniwersytetu z dnia brak nr brak w przedmiocie opłat za studia wyższe o d d a l a s k a r g ę /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/B.Popowska 4/II SA/Po 1388/03 U Z A S A DN I E N I E Rektor Uniwersytetu zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 49 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65 poz. 368 ze zm.) oraz § 52 ust. 1 pkt b oraz ust. 3 Regulaminu studiów Uniwersytetu wprowadził opłatę za zajęcia dydaktyczne prowadzone na studiach zaocznych w semestrze letnim roku akademickiego [...] w wysokości obowiązującej w semestrze zimowym. Kolejnym zarządzeniem Nr [...] z [...] wprowadzono opłatę za zajęcia dydaktyczne w semestrze letnim roku akademickiego w wysokości obowiązującej w semestrze zimowym. Z powyższego unormowania wynika, że opłata za studia zaoczne na kierunku informatyki wynosiła 1.600 zł. Zarządzenie było podstawą żądania od P.K., jako studenta Uniwersytetu na kierunku zaocznym studiów informatyki, opłaty w wskazanej wyżej wysokości. P.K. zarzucał przedmiotowemu zarządzeniu brak zgodności z prawem i w swoim piśmie z dnia 10 kwietnia 2003 r. stosownie do wskazań ówcześnie obowiązującego art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wezwał Rektora Uniwersytetu do usunięcia naruszenia prawa. Rektor Uniwersytetu nie uwzględnił zarzutu (pismo z dnia 16 kwietnia 2004 r. nadane listem poleconym bez zwrotnego poświadczenia odbioru w dniu 23 kwietnia 2003 r.), wobec czego P.K. wniósł pismem z dnia 12 czerwca 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, iż zarządzenie Rektora Uniwersytetu sprzeczne jest z art. 70 Konstytucji RP oraz z art. 23 ustawy o szkolnictwie wyższym. Skarżący argumentował, iż zarządzenie Rektora w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne jest aktem stosowania prawa i podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wspierając swój wywód treścią uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie SK 18/99, a nadto treścią art. 45 Konstytucji i art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazując swoje podmiotowe prawo do sądu. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego pisma z dnia 29 lipca 2003 r. przywoływał także argumenty uzasadniające konieczność odrzucenia skargi. Przede wszystkim Rektor wywodził, że przed wniesieniem skargi do NSA skarżący nie zwrócił się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nie wyczerpał trybu art. 34 ustawy o NSA. Nie kwestionując prawa do kontroli legalności przedmiotowego aktu Rektor UZ podnosił, że zarządzenie znajduje oparcie w art. 23 ust. 2 pkt 1, oraz art. 49 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. z 26 września 1991 r. nr 84, poz. 380 ze zm.). W szczególności podstawą działania Rektora był § 9 ust. 2 rozporządzenia, a skarżący nie wykazał w jakim zakresie wysokość opłaty ustalonej w zarządzeniu jest niezgodna z obowiązującym prawem. Zarządzenie zostało wydane przez uprawniony podmiot, a przewidziana w nim opłata za działalność dydaktyczną nie przekracza kosztów ponoszonych przez uczelnię w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia działalności dydaktycznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczono do udziału w charakterze uczestnika postępowania Organizacje Studentów i Absolwentów P.WR.i U.WR. we W. która popierała skargę. Skargę wniesiono pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Po pierwsze odnosząc się do zarzutów Rektora co do niedopuszczalności skargi, to w ocenie tego składu Sądu brak jest podstaw do jej odrzucenia. Wbrew stanowisku Rektora skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2003 r. zwrócił się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to dołączono do akt administracyjnych, a jego treść co do intencji strony nie budzi wątpliwości Sądu i wskazuje na wyczerpanie trybu ówcześnie obowiązującej ustawy 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Pismo takie nie musi być szczególnie sformalizowane i nie musi posiadać szczególnie uroczystej formy. Treść pisma wyraźnie wskazuje na niezadowolenie strony z rozwiązań przyjętych w przedmiotowym zarządzeniu i prezentuje pogląd o sprzeczności tego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym oraz Konstytucją RP. Zresztą pismo to spotkało się z odpowiedzią Rektora z 16 kwietnia 2003 r. w którym wskazywano, że zarządzenia Rektora w sprawie wysokości opłat za zajęcia na studiach zaocznych mogą być wzruszane jedynie w trybie nadzoru przez Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Studentom, ani innym organom, czy też organizacjom, nie przysługuje legitymacja do żądania uchylenia takich aktów i nie mogą występować w charakterze strony. W opozycji zatem do twierdzeń organu Rektor ustosunkował się do żądań skarżącego i nie może skutecznie podnosić, iż zarzuty strony skarżącej nie zostały wyartykułowane i dlatego nie ustosunkował się do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zresztą okoliczność czy Rektor odpowiedział, czy też nie odpowiedział na "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wobec porównania daty zwrócenia się do organu z takim wezwaniem z datą odpowiedzi na to wezwanie oraz czasem wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ma w świetle przywołanego art. 34 ust. 3 ustawy o NSA istotnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi w tej sprawie. Nie można też skutecznie twierdzić by został przekroczony 30 - dniowy termin do wywiedzenia skargi w sytuacji gdy skarżący twierdzi, że terminu dochował, a według wyjaśnienia Rektora jego pismo z dnia 16 kwietnia 2004 r. które w istocie odpowiada na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wysłane przesyłką poleconą bez zwrotnego poświadczenia odbioru. Przede wszystkim należy zauważyć, że zagadnienie opłat za zajęcia dydaktyczne w chwili wydania przedmiotowego zarządzenia regulowała ustawa o szkolnictwie wyższym i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni w ramach tzw. problematyki gospodarki finansowej uczelni. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) uczelnia może uzyskiwać środki finansowe z tytułu opłat za zajęcia dydaktyczne jako jednego ze źródeł innych niż wymienione w art. 33 ust. 1 (środki budżetowe, ofiarność publiczna, darowizny, odpisy, spadki). Zasady gospodarki finansowej w myśl delegacji zawartej w art. 30 przedmiotowej ustawy określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84 poz. 380 ze zm.), którego § 8 - 11 wprost dotyczą opłat za zajęcia dydaktyczne na uczelniach państwowych. Kompetencje organów uczelni przewidują także przepisy art. 48 ust. 1 pkt 6 i 49 ust. 3 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. W myśl tych regulacji plan rzeczowo finansowy uczelni uchwała Senat, a Rektor podejmuje decyzje dotyczące mienia i gospodarki uczelni. Wykonywaniem tych kompetencji jest realizacja postanowień § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które stanowią podstawę ustalania wysokości odpłatności za studia, a rodzaje zajęć za które pobierane są opłaty oraz ich wysokość ustala zgodnie z hipotezą § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia Rektor uczelni. Funkcjonowanie wymienionych przepisów zarówno ustawy o szkolnictwie wyższym co do art. 23 ust. 2 jak i § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie budzi wątpliwości w systemie prawnym, albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie SK 18/99 (OTK 200/7/258) stwierdził zgodność omawianych regulacji z Ustawą Zasadniczą. W tych warunkach za dopuszczalne uznać należy wydanie przez Rektora aktów władztwa zakładowego w tym i zarządzeń o charakterze ogólnym dotyczącym opłat za zajęcia dydaktyczne. W ślad za uzasadnieniem przywołanego wyżej rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie należy do tzw. aktów kształtujących stosunki prawne, które w zakresie opłat za zajęcia dydaktyczne realizują zasadę autonomii uczelni wyższych. Takie ujęcie implikuje co najmniej dwie ewentualności. Po pierwsze; taki akt nie podlega kompetencji Ministra Edukacji Narodowej jako organu odwoławczego. Jakkolwiek Ministrowi Edukacji Narodowej przysługiwało prawo nadzoru nad działalnością uczelni, w tym także dotyczącą jej gospodarki finansowej (art. 31 ustawy o szkolnictwie wyższym), to jednak nie może on ingerować decyzyjnie w rozstrzygnięcia organu uczelni skierowane do studentów w sprawach w których uczelnie muszą się kierować także swoimi możliwościami finansowymi (porównaj uzasadnienie do wyroku TK w sprawie SK 18/99 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2001 r. w sprawie I SA 2599/00). Po drugie; zarządzenie takie jakkolwiek w myśl § 10 rozporządzenia wykonawczego wystarczająco kształtuje stosunki administracyjno -prawne nie może jednak pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zarządzenia Rektorów szkół wyższych nie stanowią aktów normatywnych wywołują jednak różnorakie skutki prawne kształtując jednostronnie stosunki administracyjne pomiędzy uczelnią, a jej użytkownikami i jako "akty stosowania prawa" podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Mieszczą się one bowiem w zakresie aktów objętych art. 16 ust. 1 pkt 4 dawnej ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA jak i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), po wyczerpaniu trybu który przewidywał art. 34 ustawy o NSA, a aktualnie wprowadza go art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych warunkach błędne było twierdzenie Rektora, według którego przedmiotowe zarządzenie mogło być kwestionowane przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego w trybie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w którym to ani student, ani organizacja zrzeszająca studentów nie ma prawa strony. Reasumując przyjąć należy, iż brak podstaw do odrzucenia skargi studenta na zarządzenie Rektora uczelni wyższej ustalające wysokość opłat za studia zaoczne. Przywołane wcześniej regulacje zawarte w rozporządzeniu wykonawczym oraz w samej ustawie jakkolwiek z jednej strony są realizacją kompetencji Rektora jako organu uczelni, które ma konstytucyjnie gwarantowaną autonomię, to generalnie zgodzić się należy z tezą zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie SK 18/99 iż wysokość tych opłat nie może być przez Rektora ustalana dowolnie "w oderwaniu od kryteriów zawartych w ustawie o szkolnictwie wyższym interpretowanej zgodnie z konstytucją". Kierując się wskazanymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż przedmiotowe zarządzenie mieści się w tak interpretowanym porządku prawnym. Z kwestionowanego zarządzenia wynika bowiem, że opłata za studia na kierunkach technicznych i ścisłych w tym także na kierunku zaocznych studiów informatyki miała docelowo wynosić od 1,5 do 2,5 razy kosztów kształcenia studentów na kierunkach humanistycznych. Ogólny koszt kształcenia na uczelni w przeliczeniu na jednego studenta za 2 semestry wyniósł średnio 3.205,59 zł co odpowiada w przybliżeniu kwocie 1.600 zł żądanej za semestr letni 2002/2003 studiów informatyki. Jak z powyższego wynika wysokość opłaty na zaocznych studiach informatyki nie przekroczyła zakładanego w zarządzeniu poziomu. Zważyć przy tym należy na trudność w dokładnym ustalaniu i uzasadnieniu wysokości kosztów zajęć dydaktycznych związanych z kształceniem studentów na określonym kierunku czy trybie nauki gdyż na koszty te mają wpływ także wydatki o charakterze ogólnym ponoszone w całym procesie dydaktycznym uczelni i inne koszty związane z funkcjonowaniem szkoły wyższej w ogóle, które trudno odseparować i następnie przypisać do konkretnego kierunku studiów. Przykładowo takimi ogólnymi kosztami są przecież płace (dla nauczycieli i nie nauczycieli), koszty materiałowe, koszty energii, koszty usług obcych, koszt amortyzacji budynku. Zresztą owe kryteria o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r. nie znoszą gwarantowanej konstytucyjnie autonomii wyższej uczelni pozostawiając jej organom swobodę w ustalaniu i kalkulowaniu tych kosztów. Z jednej strony nie oznacza to niczym nieograniczonej dowolności, a z drugiej jednak nie nakłada obowiązku drobiazgowego wykazywania tych kosztów. Sposób zaprezentowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu wystarczająco konkretyzuje i uzasadnia wysokość przyjętych opłat w stopniu nie naruszającym norm wynikających z postanowień ustawy o szkolnictwie wyższym a tym bardziej norm zawartych w Ustawie zasadniczej. Zresztą skarżący nie formułował poza zarzutami o charakterze ogólnym, szczególnej argumentacji, która podważyłaby sposób wyliczenia wysokości opłaty. W tych okolicznościach rozpoznając zarzuty skargi in meritti przyjąć należy, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw bowiem skarżący nie podważył skutecznie legalności zaskarżonego aktu, co z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) prowadzi do oddalenia skargi. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/B. Popowska KB/