II SA/Po 139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] nakazującą odwołującemu się rozbiórkę obiektu budowlanego, to jest użytkowanego jako "warzywniak" pawilonu handlowego usytuowanego na działce [...] położonej w mieście T., w obrębie "B" – wybudowanego w 2020 r. z naruszeniem art. [...] ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej "P.b."). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Starosta [...] w T. zwrócił się o dokonanie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów P.b. w odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych na działce [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] czerwca 2020 r. na działce [...] pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę, z której spisano protokół [...] W trakcie kontroli brał udział R. B. – inwestor znajdującego się na niej pawilonu handlowego o wymiarach [...] m. Ustalono, że obiekt pełni funkcję handlową, jest użytkowany, choć nie jest przystosowany do obsługi osób niepełnosprawnych. R. B. nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej legalność pawilonu. Wyjaśnił natomiast, że powstał on przez wymianę pawilonu ze starego na nowy. Inwestor dodał, że działka [...] należy do jego żony (k. 45-51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; uwaga: numeracja akt organu nie jest ciągła). Pismami z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej budowy pawilonu handlowego (warzywniaka) na działce [...] bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 57-66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W zawiadomieniu zaznaczono, że wedle ustaleń pawilon handlowy narusza § 155 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. pn. O. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 3194, dalej uchwała "[...]") w zakresie przekroczenia 80 % powierzchni zabudowy, niedostosowania dostępu lokali użytkowych do obsługi osób niepełnosprawnych oraz nieuwzględnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce. Dnia [...] czerwca 2020 r. utrwalono w aktach administracyjnych wyrys z planu miejscowego obrazujący położenie działki [...] na obszarze o symbolu 8U – usługi (k. 71-73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do niego (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał R. B. rozbiórkę obiektu budowlanego, to jest użytkowanego jako "warzywniak" pawilonu handlowego na działce [...]. Wyjaśnił, że obiekt ten wybudowano bez wymaganego pozwolenia. Ustalono, że narusza on § 155 planu [...] w zakresie przekroczenia 80 % powierzchni zabudowy, niedostosowania dostępu lokali użytkowych do obsługi osób niepełnosprawnych oraz nieuwzględnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce. Obiekt znajduje się przy pawilonie handlowym pod adresem ul. 650-lecia 4, w odległości 1,72-1,82 m od granicy z działką [...], stanowiącą własność "S. " Powszechnej Spółdzielni Spożywców w T. . Nawiązując do powyższego organ dalej wyjaśnił, że działka [...] jest już zabudowana w 80 %. Wyliczenie takie wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r, [...], który obejmował inny pawilon na tej samej działce (jest on też objęty innym postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego [...]). Inspektor Powiatowy stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości przedłożenia takiego projektu budowlanego, który spełniałby wymagania planu miejscowego. Organ dodał też, że kontrolowany pawilon handlowy nie spełnia wymogu dostosowania dostępu dla osób niepełnosprawnych, czego wymaga § 155 pkt 2 planu [...], jak też i sama działka [...] nie pozwala pozyskać wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchni biologicznie czynnej nie można ulokować nawet, gdy sporny obiekt handlowy podlegać będzie rozbiórce. W odwołaniu R. B. podniósł, że naruszono art. 28 P.b. poprzez uznanie, że inwestycji nie można zalegalizować, podczas gdy roboty nie zostały ukończone i "tym samym istnieje możliwość czynności następczych w trakcie prac prowadzonych przez inwestora". Zdaniem odwołującego się naruszono też art. 50 i 51 P.b. poprzez brak postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, podczas gdy roboty budowlane nie zostały zakończone i "tym samym istnieje okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę wobec braku niezakończonych robót budowlanych". Nadto R. B. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 107 §1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). Przedstawiwszy wymienione wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o obowiązku sporządzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że podczas kontroli stwierdzono, iż sporny obiekt budowlany już istnieje i jest wykorzystywany jako warzywniak. Nie dokonano jego zgłoszenia jako tymczasowy, a to oznacza, że wolą inwestora było posadowienie kontenera w jednym miejscu przez okres dłuższy niż 180 dni. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, należało wszcząć procedurę z art. 48 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. procedurę tą otwiera badanie wstępne zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na to organ zauważył, że dla działki [...] obowiązuje plan [...], a nieruchomość objęta jest symbolem 8U. Dopuszcza się więc na niej 80 % powierzchni zabudowy, wymaga dostosowania budynków do potrzeb osób niepełnosprawnych, a nadto powierzchnia biologicznie czynna powinna stanowić 10 % powierzchni działki. Inspektor Wojewódzki, podobnie jak organ pierwszej instancji, zauważył, że dla działki [...] wydano już pozwolenie na budowę dla innego pawilonu. Z projektu budowlanego wynika, że już poprzedni pawilon spowodował, że działkę zajęto obiektami budowlanymi do 79,8 %. Zlokalizowanie pawilonu aktualnie objętego postępowaniem doprowadzi do wzrostu powierzchni zabudowy do poziomu 81 %, a więc przekroczenia powierzchni dopuszczalnej planem. Organ odwoławczy przypomniał też, że w trakcie kontroli ustalono, iż sporny pawilon nie jest przystosowany do korzystania przez osoby niepełnosprawne, co jest wymaganiem planu [...] (§ 155 pkt 2). Nadto na działce nie zapewniono powierzchni biologicznie czynnej. Inspektor Wojewódzki zaznaczył też, że pawilon zwrócony jest ścianą z otworem okiennym w stronę działki sąsiedniej, a odległość od granicy wynosi 1,78-1,82 m. Plan nie przewiduje możliwości budowy budynków w granicy, stąd należy stwierdzić, że naruszono § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). W skardze R. B. zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, podczas gdy roboty budowlane nie zostały zakończone, a "tym samym istnieje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę", - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przy braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i niepełne oraz niezgodne z obowiązującymi przepisami uzasadnienie decyzji, - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, - art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, - art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, - art. 48 P.b. poprzez nakaz rozbiórki, podczas gdy roboty nie zostały zakończone, a "tym samym istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia co skarżący uczynił". Wskazując na powyższe R. B. wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd już na wstępie podkreśla, że fundamentalnie nie zgadza się z założeniami, które skarżący przedstawia jako podstawy zarzutów skargi. Otóż po pierwsze w sprawie obiektywnie mamy do czynienia z funkcjonującym pawilonem handlowym zlokalizowanym na działce [...] w zbliżeniu z działką [...]. Kontrola wykazała, że pawilon istnieje i jest użytkowany jako sklep warzywny. Nie stwierdzono, iżby prowadzone były nadal roboty budowlane. Wszystko to oznacza, że obiekt budowlany wybudowano bez wymaganego przez art. 28 P.b. pozwolenia na budowę. Dodać można zresztą, że nie ma większego znaczenia, czy obiekt jest ukończony czy jeszcze nie (jak akcentuje R. B. w skardze), gdyż art. 48 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych "będących w budowie albo wybudowanych". W ocenie Sądu, wobec obiektywnego faktu istnienia pawilonu handlowego, którego realizacja nie była poprzedzona uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę, w sposób oczywisty zachodziła konieczność wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 48 P.b. Wykluczone jest natomiast, aby dla pawilonu prowadzić procedurę z art. 50-51 P.b., gdyż nie mamy do czynienia z "przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1" (jak stanowi art. 50 ust. 1 P.b.), ale właśnie z wybudowaniem obiektu budowlanego bez pozwolenia, czyli wprost spełnione są przesłanki do wdrożenia procedury z art. 48 P.b. Zupełnie nietrafne są też uwagi skarżącego, że do spornego pawilonu należało dopuścić możliwość wydania pozwolenia na budowę. Zasadą prawa budowlanego jest, że obiekt, którego budowę samowolnie choćby rozpoczęto, nie może już uzyskać pozwolenia na budowę (w stanie prawnym przed [...] września 2020 r. – zob. art. 32 ust. 4a P.b., obecnie: art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b.). Od zasady tej ustawa przewiduje co prawda wyjątki, ale dotyczą one sytuacji, gdy rozpoczęcie robót następowało na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie z różnych przyczyn utraciło moc lub zostało wyeliminowane z obrotu (art. 37 P.b.). W rozważanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż R. B. zrealizował sporny pawilon handlowy bez pozwolenia. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi modelowa wręcz sytuacja, w której należy wobec samowolnie wybudowanego obiektu przeprowadzić procedurę z art. 48-49 P.b. Procedura ta powinna zasadniczo zmierzać do legalizacji obiektu budowlanego, jeżeli ten jest zgodny z prawem lub może być do takiej zgodności doprowadzony. Postępowanie legalizacyjne rozpoczyna się od badania warunku brzegowego, to jest stosownie do art. 48 ust. 2 P.b. organ weryfikuje, czy samowolnie zrealizowana budowa "jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". Jeżeli taki test jest pozytywny, to wówczas organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jak i stosownie do art. 48 ust. 3 P.b. nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędne do legalizacji obiektu. Pawilon handlowy zrealizowany przez R. B. nie spełnia wstępnych warunków prowadzenia wobec niego procedury legalizacyjnej. Dla działki [...] obowiązuje plan miejscowy [...], a sama nieruchomość jest objęta symbolem 8U. Zgodnie z § 155 pkt 1 planu obowiązuje dla symbolu 8U maksymalna powierzchnia zabudowy na poziomie 80 % oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna na poziomie minimum 10 %. Wymogi te dla inwestycji nie są spełnione i nie mogą być spełnione. Działka [...] jest już bowiem zabudowana niemalże w 80 %. Wyliczenie takie wynika z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r, [...], [...] projektu budowlanego (s. 6), który znajduje się w przesłanych sądowi aktach [...] Projekt ten dotyczył co prawda innego, poprzednio wybudowanego pawilonu na działce, jednak to właśnie ten poprzedni spowodował, że osiągnięto już 79,8 % powierzchni zabudowy. Istnienie obecnego pawilonu powoduje, że powierzchnia zabudowy przekracza 80 %, a więc dochodzi do naruszenia planu miejscowego. Ponadto według planu [...] na działce należy zapewnić 10 % powierzchni biologicznie czynnej, a tymczasem na działce – w całości utwardzonej – takiej powierzchni nie zapewniono. Nie budzi też wątpliwości stwierdzenie organu, że objęty obecnie postępowaniem pawilon handlowy, z uwagi na podwyższenie w stosunku do powierzchni gruntu, nie zapewnia dostępu osobom niepełnosprawnym, co jest z kolei wymaganiem wynikającym z § 155 pkt 2 planu [...] Oczywiście można sobie wyobrazić, że dostęp taki zostanie zapewniony przy zastosowaniu określonych rozwiązań, lecz to zapewne wymagałoby realizacji podjazdu, a więc i dalszego niedopuszczalnego przekroczenia powierzchni zabudowy. Ma rację wreszcie Inspektor Wojewódzki, że skoro pawilon zwrócony jest ścianą z otworem okiennym w stronę działki sąsiedniej, a odległość od granicy wynosi 1,78-1,82 m, to tym samym naruszono § 12 ust. 1 r.w.t. Z wszystkich wymienionych tu powodów wobec spornego pawilonu handlowego nie było możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 3 i nast. P.b., jako że nie zostały spełnione wymagania podstawowe określone dla takiego trybu w art. 48 ust. 2 P.b. Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego obowiązany był zatem orzec rozbiórkę, bez wzywania R. B. o przedstawienie projektu budowlanego. Wbrew wywodom skargi organy nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania. W sprawie ustalono jednoznacznie charakterystykę kontrolowanego obiektu, ustalono jego stan, stwierdzono, że wybudowano go bez pozwolenia na budowę, a następnie – stosownie do trybu określonego prawem – zweryfikowano zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Negatywny wynik tej weryfikacji uniemożliwił wdrożenie i kontynuowanie postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu ustalenia organów były w zupełności wystarczające i nie ma podstaw do twierdzenia, że uchybiono przepisom K.p.a. dotyczącym administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Sąd jeszcze raz przypomina, że wobec pawilonu handlowego, jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie można już wydać następczo takiego pozwolenia, gdyż stoi temu na przeszkodzie art. 32 ust. 4a P.b. (według stanu prawnego sprzed [...] września 2020 r.). Nie zachodzi też żadna z sytuacji wyjątkowych, które by dopuszczały możliwość następczego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu niezrozumiałe są zatem zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. oraz kilkukrotnie powtarzane w skardze tezy, jakoby "roboty nie zostały zakończone", a "tym samym istnieje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę". Skoro zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego nie naruszają prawa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych).