II SA/Po 139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nr [...] ( znak: [...]) Wójt Gminy B. ustalił na rzecz G. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej czterech segmentów, na terenie położonym w miejscowości B., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb B. ). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. J. oraz M. B. zarzucając szereg nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem analizy urbanistycznej oraz wyciągniętych z niej wniosków, które wpływały na rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium" ) decyzją z 30 stycznia 2023 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczono wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U.2022.503 ) - zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, oraz treść art. 61 ust 5a u.p.z.p. określający sposób wytyczenia obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Dalej SKO wyjaśniło, że analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w sprawie warunków zabudowy. Powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o istniejący stan zagospodarowania, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z wyliczeń matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest wskazanie w części tekstowej analizy danych wyjściowych w zakresie cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, ustalonych oddzielnie dla każdej działki objętej analizą. Analiza urbanistyczno-architektoniczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich ustalanych wskaźników i parametrów, jakkolwiek nie wyłącza to uprawnienia do ustalenia poszczególnych wskaźników w inny, dopuszczalny sposób. Kolegium uznało, iż w rozpoznanej sprawie organ I instancji prawidłowo określił wielkość obszaru analizowanego - promień o długości 108 m. – ale w nieprawidłowy sposób wyznaczył go na mapie. W skład obszaru analizowanego na mapie weszły m.in. całe działki nr [...], [...] [...]. Promień obszaru analizowanego przecina działkę nr [...] w minimalnym zakresie, dlatego w ocenie Kolegium zabudowa na tej działce nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu wskaźników dla nowej zabudowy. Podobnie promień obszaru analizowanego dla działek nr [...] i [...] przecina te działki w ich niezabudowanych częściach. Zabudowania na tych działkach znajdują się ponad 100 m dalej od promienia obszaru analizowanego, stąd też w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie powinno się ich uwzględniać w celu ustalania parametrów dla nowej zabudowy. Dalej zauważono, że z mapy wynika, iż działki nr [...], [...] są niezabudowane. Wójt Gminy [...] w analizie wskazuje parametry tych działek ale nie wyjaśnił na jakiej podstawie zostały one ustalone, w aktach sprawy brak jest np. pozwoleń na budowę czy też choćby zdjęć z tego terenu potwierdzających, iż na tych działkach znajduje się legalna zabudowa. Organ powinien wyjaśnić w analizie/decyzji dlaczego ujął te nieruchomości w tabeli pomimo tego, iż nie ma ich na mapie. Podobna sytuacja dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z mapą na tych nieruchomościach znajdują się budynki w trakcie budowy. Organ również powinien skomentować, dlaczego ujął te budynki w tabeli, m.in. wyjaśniając stopnie zaawansowania prac, lub włączając w zasób materiału dowodowego zdjęcia tych nieruchomości, skoro stan faktyczny w terenie jest inny niż ten wynikający z mapy. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienia skutkują koniecznością ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej zgodnie z ww. wytycznymi. Zauważono jednocześnie, że w sytuacji gdy Wójt Gminy B. uzna, że możliwe jest zastosowanie odstępstwa od średnich wskaźników zabudowy, konieczne będzie szczegółowe uzasadnienie tego odstępstwa wynikające z analizy. Wyjaśnienie to musi być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględnienie interesu inwestora. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł G. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że ziściły się przesłanki warunkujące możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem decyzja Wójta Gminy B. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2023r., znak: [...] i zobowiązanie Kolegium, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w terminie 30 dni decyzji co do istoty, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, iż art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą zarówno postępowanie w pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni merytoryczny charakter. Organ odwoławczy może wydać więc decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tylko wtedy, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem autora sprzeciwu, organ odwoławczy podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium powinno przeanalizować całokształt zgromadzonej dotychczas dokumentacji, w tym zwłaszcza kwestionowanej analizy urbanistycznej i w razie potrzeby uzupełnić ją bądź wyjaśniać. W postępowaniu wyjaśniającym przed Wójtem Gminy B. nie dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Zaznaczono, że jakkolwiek analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w sprawie warunków zabudowy, jednakże ustawodawca nigdzie nie zastrzegł, iż dowód ten musi zostać przeprowadzony wyłącznie przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena przez Kolegium wniosków z niej płynących nie przekraczają możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito. Takie merytoryczne orzeczenie przez Kolegium jest wręcz pożądane, gdyż wpłynie na czas rozstrzygnięcia sprawy oraz zapobiegnie popełnieniu kolejnych błędów przez organ. Zauważono też, że zarzuty stawiane przez SKO analizie urbanistycznej nie wydają się na tyle poważne i istotne, że nie można by ich konwalidować w toku postępowania drugoinstancyjnego. Kolegium mogło i powinno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. – powinno co najmniej wezwać architekta do złożenia wyjaśnień, zwłaszcza że konkluzje organu dotyczące błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie nie są poparte żadnymi przepisami prawa, lecz oceną Kolegium. Wskazano, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uchylone, a w obowiązującym akcie prawnym próżno szukać wymagań dotyczących obszaru analizowanego, które Kolegium uznało za wadliwie przyjęte. Oparcie więc rozstrzygnięcia wyłącznie na ocenie własnej organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z dużą dozą prawdopodobieństwa może doprowadzić do analogicznej sytuacji w przyszłości, co planowaną inwestycję czyni niecelową. Zarzucono również, że Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia dlaczego nie znalazło przesłanek do zastosowania przepisu art. 136 K.p.a. Zauważono, ze skarżący od przeszło dwóch lat nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy mimo szeregu ustępstw. Jeśli bowiem teraz osoba z uprawnieniami popełnia tak kardynalne - zdaniem organu odwoławczego - błędy, to nie ma żadnej rękojmi należytego wykonania przez nią dokumentu nieobarczonego wadami. Tym bardziej więc Kolegium, realizujące zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.) czy działania w zaufaniu do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) powinno prowadzić postępowanie w taki sposób, aby mieć na względnie nie tylko interes społeczny, lecz także słuszny interes skarżącego, jako inwestora. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 64a p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż w przypadku wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. o sygn. akt II OSK 471/21 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 p.p.s.a.), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 k.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. W rozpoznanej sprawie rozstrzygnięcie organu II Instancji opierało się na przyjęciu, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest nieprawidłowo wykonana, bowiem uwzględnia istniejącą zabudowę położoną na działkach [...], [...] [...] znacznie oddalonych od terenu planowanej inwestycji, a nadto uwzględnia zabudowę, która nie została ujawniona na mapie stanowiącej złącznik do zaskarżonej decyzji (dwie działki) oraz zabudowę, która jest dopiero na etapie realizacji (cztery działki), co uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację parametrów tej zabudowy. Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości oceny wyznaczenia obszaru analizowanego oraz oceny wykonania analizy urbanistycznej dokonanej przez organ odwoławczy wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzona przez Kolegium wadliwość postępowania w postaci wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) , których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, a przynajmniej w materiale dowodowym stanowiącym jej podstawę, powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Trzeba podkreślić, iż wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom obowiązujących przepisów , analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego musi umożliwiać określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym terenie i jakie występują prawidłowości w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiedztwa. Prawidłowa analiza musi zawierać odpowiednie informacje pozwalające urbaniście na przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a organowi na rozstrzygnięcie, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Trzeba też pamiętać o tym, że to projekt decyzji (pozytywnej), sporządzony przez uprawnioną osobę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) z oparciem się na wynikach analizy urbanistycznej, stanowi podstawę do przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień i uzyskania opinii, o których mowa w przepisach art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji również art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. , jednakże zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17), lub wtedy, gdy organ I instancji uporczywie nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego zwartych w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 694/21). Takie sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, mimo, iż zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją kasatoryjną wydaną przez SKO [...] w przedmiotowej sprawie. Uchybienia stwierdzone przez SKO w decyzji 23 czerwca 2022 r. miały inny charakter niż aktualnie wskazane, choć również dotyczyły nieprawidłowego wykonania analizy urbanistycznej. Te zastrzeżenia zostały uwzględnione przez organ I instancji, który sporządził nową analizę urbanistyczną, opierając ją też na innych założeniach (w inny sposób wyznaczono obszar analizowany) co w konsekwencji, w ocenie organu II instancji skutkowało innego rodzaju uchybieniami. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dostrzeżone przez SKO liczne uchybienia w analizie urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji Wójta Gminy B. z 22 listopada 2022 r. wymagają ponownego jej przeprowadzenia. Zastrzeżenia Kolegium dotyczą większości nieruchomości przyjętych przez organ I instancji do porównania, a zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej i nie dawało podstaw do przeprowadzenia przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W tej sytuacji sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.